Experts en la matière, les professeurs de l'IDP expliquent les parcours du PEC 32/20.
L'un des principaux sujets de 2021, la réforme administrative, suscite le débat et des opinions très diverses. La proposition du pouvoir exécutif, actuellement examinée par la commission de la Constitution et de la Justice de la Chambre des députés, modifie 27 articles de la Constitution et en ajoute 87. Mais concrètement, que signifie réformer l'administration publique ?
« L’enjeu principal des réformes administratives réside dans la qualité et la capacité des institutions à générer du bien-être », commente Humberto Falcão, professeur à la Fundação Dom Cabral (FDC) et à l’IDP. Selon lui, le taux de satisfaction à l’égard de la qualité des systèmes de santé publique, d’éducation et judiciaire brésiliens est non seulement faible par rapport aux pays de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques), mais il est également en baisse, malgré le fait que le Brésil possède les 23 recettes fiscales les plus élevées au monde.
De même, Pedro Nery, consultant législatif au Sénat et professeur à l'IDP, affirme que « la réforme administrative consiste à soumettre les services destinés aux plus pauvres aux mêmes règles que ceux destinés aux plus riches – dans la mesure du possible ».
Le professeur anime Economisto, un podcast d'économie produit par IDP, qui, dans épisode 26Ce document examine comment la réforme administrative peut contribuer à lutter contre les inégalités sociales, y compris celles qui touchent les fonctionnaires.
Quelles sont les prochaines étapes?
L'approche la plus courante lorsqu'on parle de « réforme » consiste à modifier la Constitution fédérale, ce qui se fait par le biais d'une proposition de modification constitutionnelle (PEC). C'est le cas de la réforme administrative.
Pour lancer le processus, la présidence de la République a envoyé la proposition, à PEC 32/20 – que l’on appelle également la « Nouvelle Administration Publique » – pour la Chambre des députés.
À ce stade, la Commission de la Constitution et de la Justice (CCJ) de la Chambre examine la recevabilité de la proposition. Autrement dit, « elle n’analyse pas le fond de la proposition, mais sa conformité à la Constitution », explique Pedro Nery.
Ensuite, « si la Cour de justice caribéenne (CCJ) accepte la proposition, le bien-fondé de la PEC est examiné par un comité spécial, qui peut modifier la proposition initiale », explique le professeur Humberto Falcão. Cette étape prévoit un délai de 40 séances plénières pour le vote sur la proposition et un délai maximal de 10 séances pour y apporter des amendements.
Approuvé par la Commission spéciale, le PEC (Proposition d'amendement constitutionnel) sera soumis au vote en séance plénière de la Chambre des députés. Il devra recueillir les voix favorables des trois cinquièmes des députés (soit au moins 308 voix), lors de deux tours de scrutin, pour être transmis au Sénat fédéral. Humberto Falcão précise qu'« il est possible d'adopter le texte principal du projet, assorti d'amendements, pour un vote ultérieur ».
Au Sénat, la même procédure s'applique : la Commission de la Constitution, de la Justice et de la Citoyenneté (CCJ) et l'Assemblée plénière. Une fois le texte approuvé par les deux chambres, il est promulgué. « En cas de modification substantielle, et non de simple changement de formulation, le texte doit être renvoyé à la chambre dont il a été initialement examiné. Toute modification apportée par une chambre requiert un nouvel examen par l'autre chambre, et ainsi de suite », explique Humberto Falcão.
Le professeur attire toutefois l'attention sur certains aspects du processus, qui n'est pas linéaire : « il y a beaucoup de place pour les itérations, les obstacles et diverses manœuvres, tant pour que contre le projet présenté », dit-il.
Par ailleurs, une fois l'amendement constitutionnel approuvé, plusieurs projets de loi seront présentés concernant la gestion des performances, la modernisation des méthodes de travail, les arrangements institutionnels, les ajustements au statut de la fonction publique, les directives de carrière et la consolidation des postes, des fonctions et des primes.
Dans un troisième temps, un projet de loi complémentaire relatif à la nouvelle fonction publique instaurera un nouveau cadre réglementaire pour les carrières et la gouvernance des rémunérations, et prévoit également une révision des droits et devoirs des fonctionnaires. « Ces projets impliqueront des processus très complexes et non linéaires, sujets à de multiples itérations, obstacles et manœuvres », souligne Humberto Falcão.
En raison de la non-linéarité du processus, des délais impartis et de la nécessité d'un grand nombre de parlementaires favorables, l'approbation d'une réforme de cette ampleur est un processus long. Pedro Nery commente : « Ce n'est pas un hasard : historiquement, les élites ont réussi à protéger leurs intérêts en les inscrivant dans la Constitution. À titre d'exemple, le programme Bolsa Família n'a jamais été inscrit dans la Constitution, alors qu'il existait des règles pour le calcul des pensions de retraite préférentielles des fonctionnaires et des allégements fiscaux pour les chefs d'entreprise de certains secteurs. » Notre équipe éditoriale a lancé un projet parallèle consacré aux classifications et aux évaluations. Par exemple, l'accès appdeapostas.bet Téléchargez la meilleure application de paris sportifs.
Historique des modifications
En 2020, l'IPEA, l'Institut de recherche économique appliquée, a publié le livre «Réformes de l'État au Brésil : trajectoires, innovations et défis« », qui analyse les 25 ans du PDRAE, le Plan directeur pour la réforme de l’appareil d’État, lancé en 1995. Selon les organisateurs, « Il s'agit du dernier effort coordonné et global déployé au sein du gouvernement fédéral pour mettre en œuvre des changements administratifs et institutionnels de grande ampleur. ».
À un moment opportun, compte tenu du débat actuel sur les voies de la réforme administrative, cet ouvrage rassemble les contributions de chercheurs nationaux et internationaux et analyse la trajectoire de l'administration publique brésilienne au cours des 25 dernières années.
Contenu : Camila Holanda
des avis
« Une réforme administrative est toujours importante, car l'État peut toujours s'améliorer. La question est maintenant celle du moment opportun. Actuellement, le gouvernement est très préoccupé par les questions budgétaires et peu par la qualité du service public », estime-t-il. Alexandre Gomide, professeur à l'IDP et directeur des études et politiques de l'État, des institutions et de la démocratie à l'IPEA.
La proposition soumise au Congrès porte principalement sur l'embauche, la rémunération et le licenciement du personnel. Cependant, les nouvelles mesures ne s'appliquent qu'aux personnes entrant dans la fonction publique après l'adoption de l'amendement.
Selon Gomide, il est nécessaire de défendre la professionnalisation du secteur public : « la proposition va à l’encontre de cet objectif, car elle autorise l’accès latéral, par le biais de contrats à durée déterminée pour des postes de direction. Elle rompt complètement la logique qui consiste pour les individus à intégrer la fonction publique et à s’y investir pour accéder à des postes plus élevés », affirme-t-il.
Par ailleurs, puisque la proposition concerne également les États et les municipalités, le professeur met en garde contre les risques de clientélisme et de népotisme à ce dernier niveau, où la réalité du service public est bien différente de celle du niveau fédéral. « Si, dans une petite municipalité, les postes publics servent à récompenser des proches, le service public en pâtira. Le recrutement ne se fera plus sur la base de l'impartialité », commente-t-il.
Pedro Nery s'interroge : « Un enseignant devrait-il être soumis à un régime d'embauche et de licenciement aussi rigide que celui d'un contrôleur fiscal ? Est-il réellement soumis au même niveau de pression pour ne pas aller à l'encontre des intérêts privés ? Ou est-il plus avantageux, dans ce type de carrière, de pouvoir licencier, par exemple, un enseignant systématiquement absent le lundi, et de donner sa chance à un autre ? »
Pour lui, le rôle de l'État est très diversifié, et il est logique d'avoir différents modèles pour s'adapter aux différents emplois, tout comme la séparation entre les carrières de l'État et les autres est intéressante : « J'aime envisager la réforme administrative sous cet angle plus positif. Il ne s'agit pas de faciliter les licenciements, mais aussi de faciliter les embauches », souligne-t-il.
Dans une étude récente menée au FDC, en partenariat avec la professeure Renata Vilhena, Humberto Falcão a identifié 4 profils concernant les réactions à la PEC 32 : 21 % sont contre l'idée de réforme et la réforme proposée ; 29 % souhaiteraient améliorer la gestion sans réforme ; 40 % sont pro-réforme, fortement favorables à l'idée de réforme et à la réforme proposée ; et 10 % souhaitent une réforme, mais pas celle proposée.
Le professeur résume : « Il existe de nombreuses questions techniques liées à la gestion des ressources humaines, à la gestion de la performance institutionnelle, à la planification et à l'organisation gouvernementale. Il y a aussi des questions politiques, étroitement liées aux principes et aux positions idéologiques, mais aussi à l'alignement des forces pour former des coalitions pro- et anti-gouvernementales. Enfin, il y a des questions juridiques, qui souvent ne s'intègrent pas de manière cohérente aux questions techniques et politiques. »
