Chercheur principal : Eduarda Miller de Figueiredo
Titre du document : Patronage et sélection dans les organisations du secteur public
Lieu de l'intervention : Municipalités du Brésil
Taille de l'échantillon : 1 057 216 donateurs de campagne et 1 031 083 candidats.
Secteur: politique
Variable principale d'intérêt : Résultats du marché du travail pour les partisans
Type d'intervention : Don de campagne
Méthodologie: Régression discontinue
Dans le secteur public, il est courant d'utiliser les emplois publics comme moyen de récompenser les sympathisants des partis politiques. Les municipalités emploient la plus grande part des fonctionnaires, qui peuvent être discrètement choisis par les politiciens pour des postes à responsabilité. Afin d'étudier empiriquement si le pouvoir discrétionnaire dans les décisions d'embauche dans la fonction publique est utilisé comme outil de clientélisme, une analyse de régression par discontinuité a été réalisée sur un échantillon de données couvrant les élections de 1997 à 2014. Avec des données relatives à 1 057 216 donateurs de campagne et 1 031 083 candidats, les résultats ont montré que les sympathisants du parti vainqueur ont 10,5 points de pourcentage de chances supplémentaires d'occuper un emploi dans le secteur public après les élections.
Problème de politique
La qualité des individus au sein du secteur public est un facteur déterminant de la performance gouvernementale, d'où l'importance d'identifier et de quantifier les frictions dans le processus de sélection des fonctionnaires (Finan, Olken et Pande, 2015). Malgré la rigidité des systèmes de la fonction publique, les responsables politiques conservent un pouvoir discrétionnaire en matière de sélection, ce qui leur permet de choisir des personnes compétentes et motivées, ou de recourir à des pratiques clientélistes (Grindle, 2012). Le clientélisme désigne la pratique consistant à utiliser les emplois du secteur public pour récompenser les sympathisants des partis politiques.
Cet article vise donc à étudier empiriquement si le pouvoir discrétionnaire dans les décisions relatives à l'emploi public est utilisé comme un outil de favoritisme et quelles en sont les conséquences pour le processus de sélection.
Contexte de mise en œuvre et d'évaluation
Au Brésil, 5 570 municipalités sont administrées par un maire élu tous les quatre ans. Ces élections comprennent également l’élection du conseil municipal. Les donateurs peuvent verser jusqu’à 10 % de leur revenu annuel brut et sont tenus de fournir au tribunal électoral un relevé détaillé de toutes les contributions reçues par les candidats.[1].
Les municipalités sont responsables de la fourniture de biens publics dans les domaines de l'éducation, de la santé et des transports (Souza, 2002). De ce fait,Les municipalités emploient la plus grande part des travailleurs du secteur public : 56 % en 2014.Ces employés peuvent être sélectionnés par : (i) concours publics ; (ii) nomination ; (iii) postes de confiance ; et (iv) emplois temporaires. Les nominations et les postes de confiance laissent une marge de manœuvre aux responsables politiques lors du processus de sélection.
Détails de la politique/du programme
Dans l'étude, les auteurs se concentrent sur deux groupes de partisans des partis politiques locaux : (i) les candidats au conseil municipal associés à un parti spécifique, qui font généralement partie d'une coalition électorale ; (ii) les donateurs individuels de campagne.
Lors des élections de 2008 et 2012, la part moyenne des dons totaux provenant de particuliers était de 28 % pour les candidats à la mairie et de 40 % pour les candidats au conseil municipal.
Les auteurs cherchent à mener des tests empiriques pour démontrer que :
- Les relations politiques sont un facteur déterminant dans l'embauche au sein des organisations du secteur public ;
- Le parrainage est un mécanisme important ;
- Des considérations politiques conduisent à la sélection de personnes moins compétentes.
Pour cette étude, les auteurs ont combiné la base de données du Rapport annuel d'information sociale (RAIS), qui porte sur des données au niveau des employés, et celle du Tribunal supérieur électoral (TSE), qui contient des informations sur les personnalités politiques, les élections et les donateurs de campagnes. Les données utilisées couvrent la période de 1997 à 2014.
L’échantillon final comprend donc 1 057 216 donateurs de campagne et 1 031 083 candidats. Ces données ont permis aux auteurs de retracer les parcours professionnels des sympathisants de différents partis et d’analyser le rôle des réseaux politiques à tous les niveaux de la hiérarchie publique.
Méthode
Pour cette étude, un modèle de régression par discontinuité a été utilisé. Dans le cadre d'une élection municipale spécifique, les auteurs ont comparé les parcours professionnels des électeurs du parti vainqueur à ceux du parti arrivé en deuxième position. Le choix du candidat à soutenir n'étant pas aléatoire, ils se sont concentrés sur les élections où l'écart entre les partis était faible (jusqu'à 5 points de pourcentage).
La variable dépendante de la régression utilisée est la situation sur le marché du travail du sympathisant qui soutient le candidat du parti à la mairie lors des élections de cette année-là. Des effets fixes période-municipalité-année ont été ajoutés comme variables de contrôle.
Les auteurs soulignent que, bien que l’on sache que le parrainage est un secret, un accord illégal entre les parties, et qu’il est difficile d’en isoler l’ampleur, les données ont permis de réaliser les tests empiriques nécessaires à l’étude (Olken et Panda, 2012 ; Banerjee, Hanna et Mulainathan, 2013).
Il a ainsi été possible d'estimer l'impact du soutien au parti vainqueur sur la probabilité d'être employé dans le secteur public et sur le revenu annuel total au cours des quatre années suivant l'élection.
Principaux résultats
Les résultats montrent que les sympathisants du parti vainqueur ont 10,5 points de pourcentage de chances supplémentaires d'occuper un emploi dans le secteur public après les élections : une probabilité 47 % plus élevée que celle des donateurs du parti arrivé en deuxième position. Ces probabilités d'emploi plus élevées se traduisent par des augmentations significatives des revenus totaux : 34 % pour les candidats et 10 % pour les donateurs. Comme le montre la figure 1, on observe une augmentation abrupte de la probabilité d'emploi dans le secteur public, tant pour les candidats que pour les donateurs.
De plus, les résultats ont démontré un effet important et statistiquement significatif pour des emplois tels que médecin, directeur d'école, directeur d'hôpital public, agent de santé communautaire, superviseur des opérations de construction et autres professions exigeant des compétences spécifiques.
Figure 1 : Effet du soutien au parti gagnant sur la probabilité d'un emploi public.
Les auteurs soulignent que leurs conclusions dressent un tableau où le pouvoir discrétionnaire en matière d'embauche est utilisé comme un outil politique, dans lequel même la présence de la fonction publique peut ne pas suffire à protéger les emplois publics des influences.
De plus, aucun effet n'a été constaté sur la probabilité d'obtenir un emploi sur lequel le maire n'a aucune influence directe. Autrement dit, tous les effets observés concernent les emplois sur lesquels le maire dispose d'un pouvoir discrétionnaire.
Une autre investigation menée dans le cadre de cette étude visait à observer si les sympathisants de longue date du parti du maire étaient plus susceptibles de bénéficier de l'attribution d'emplois publics que les sympathisants de courte durée. Ce test cherchait à analyser l'importance de l'idéologie et de la loyauté envers le représentant du parti ; ainsi, les personnes fidèles au parti devraient en retirer davantage de bénéfices lorsque celui-ci est au pouvoir. Cependant, cette hypothèse n'a pas été confirmée, les effets estimés pour ces sous-échantillons présentant de faibles différences.
L'analyse des estimations concernant les sympathisants des partis perdants aux deux élections révèle que ceux du parti resté au pouvoir lors des deux scrutins ont une plus forte probabilité d'occuper un emploi dans le secteur public, et ce, au-delà des élections de la quatrième année. À l'inverse, les sympathisants du parti perdant aux élections suivantes voient cette probabilité chuter brutalement après ces élections. Autrement dit, ces tendances démontrent que l'accès à l'emploi public pour les sympathisants est étroitement lié aux résultats de leur parti.
Figure 2 : Parrainage et chiffre d'affaires dans le secteur public municipal
La figure 2 démontre en outre que le roulement des travailleurs du secteur public, tant les nouveaux embauchés (panneau A) que ceux qui quittent (panneau B), augmente à l'approche des élections.
Leçons de politique publique
Tout porte à croire que ce pouvoir discrétionnaire en matière d'embauche peut engendrer du clientélisme. Autrement dit, les emplois du secteur public peuvent servir à récompenser les soutiens (donateurs) des partis politiques au pouvoir, le soutien politique remplaçant alors la compétence comme critère déterminant dans les décisions d'embauche.
Références
COLONNELLI, Emmanuel; PREM, Mounu; TESO, Edoardo. Patronage et sélection dans les organisations du secteur public. American Economic Review, v. 110, non. 10, p. 3071-99, 2020.
[1] Loi n° 8.713/1993.
