Chercheur principal : Bruno Benevit
Titre original: Les lois favorisant les partenariats public-privé augmentent-elles les investissements privés dans les infrastructures de transport ?
Auteurs: Daniel Albalate, Germà Bel et R. Richard Geddes.
Lieu de l'intervention : États Unis
Taille de l'échantillon : 177 partenariats public-privé
Secteur: Économie du secteur public
Variable principale d'intérêt : Investissements privés dans les infrastructures
Type d'intervention : Lois habilitantes
Méthodologie: DID, méthodes de comptage
Résumé
Les infrastructures constituent un élément fondamental du développement des pays et nécessitent souvent une forte participation du secteur privé pour leur promotion. Les partenariats public-privé (PPP) permettent de concrétiser des projets dans des contextes où l'État ne dispose pas des capacités d'investissement nécessaires. Dans ce contexte, cette étude a analysé l'impact des lois favorisant les PPP dans 35 États américains sur le recours à l'investissement privé dans les infrastructures. Les résultats montrent que ces politiques ont accru la participation du secteur privé et le nombre de projets PPP réalisés.
- Problème de politique
La capacité d'investissement représente l'un des principaux défis liés à la viabilité des projets d'infrastructure, notamment autoroutiers. À l'échelle mondiale, on estime à 350 milliards de dollars l'écart entre les investissements nécessaires et le rythme d'investissement dans les infrastructures (WOETZEL et al., 2016).
Dans ce contexte, les partenariats public-privé (PPP) peuvent faciliter la réalisation de projets lorsque les capacités d'investissement ne suffisent pas à couvrir la demande, en favorisant les contrats à long terme entre un promoteur public et un partenaire privé. Ainsi, les PPP peuvent améliorer le respect des délais et des budgets, stimuler l'innovation dans l'exécution des projets, mieux répartir les risques et améliorer la performance des projets (ALBALATE ; BEL ; GEDDES, 2020).
Aux États-Unis, les PPP (partenariats public-privé) se distinguent du modèle traditionnel de réalisation de projet, qui repose sur des contrats distincts pour la conception et la construction, financés par le secteur public via des obligations municipales exonérées d'impôt. Le secteur public est également responsable de l'exploitation et de la maintenance. Dans le cadre des PPP, des activités telles que la conception, la construction, le financement, l'exploitation et la maintenance peuvent être combinées, exploitant ainsi les synergies entre ces fonctions. Toutefois, la mise en œuvre des PPP est soumise à la législation des États qui encadre les aspects contractuels, comme l'acceptation des propositions spontanées, l'application des PPP aux infrastructures nouvelles ou existantes, le partage des recettes et l'inclusion de clauses de non-concurrence.
L’absence de législation adéquate peut accroître les risques pour les partenaires privés et freiner le développement des projets d’infrastructure. Des lois spécifiques autorisant les PPP peuvent stimuler l’investissement privé dans ce type de projet, car elles clarifient les aspects contractuels – tels que le traitement des propositions spontanées, la faisabilité des PPP pour les infrastructures existantes et nouvelles – et le partage des recettes avec les financeurs publics, assurant ainsi leur viabilité financière.
- Contexte de mise en œuvre des politiques
Aux États-Unis, la participation du secteur privé via les PPP (partenariats public-privé) englobe la gestion, l'exploitation et la rénovation des infrastructures de transport existantes, ainsi que la conception, la construction, le financement et l'exploitation de nouvelles infrastructures. Dans le secteur des transports, et plus particulièrement pour les autoroutes, les contrats de PPP définissent les modalités de rénovation, d'entretien et d'extension des infrastructures. Ces contrats précisent également la fixation des tarifs et la durée des concessions, et incluent des indicateurs de performance tels que les normes de sécurité et la qualité du revêtement, assortis d'incitations financières et opérationnelles claires. Entre 1988 et 2016, les PPP ont permis de financer et de construire au moins 177 projets de transport aux États-Unis, pour un montant total de 115 milliards de dollars. Le recours aux PPP a progressé au fil du temps, les investissements annuels passant de 2,4 milliards de dollars à une moyenne de 7,5 milliards de dollars entre 2011 et 2016.
La législation autorisant les PPP joue un rôle important pour attirer les investissements privés, en offrant une sécurité juridique et en réduisant l'incertitude politique. Des lois spécifiques aux PPP permettent d'éviter la nécessité d'approbations législatives supplémentaires, qui peuvent freiner les investissements. Les États dotés d'une législation plus avancée en matière de PPP tendent à attirer davantage d'investissements privés : 60 % des projets se concentrent dans six États seulement qui disposaient de telles lois. En 2012, 34 États et Porto Rico avaient adopté des lois autorisant explicitement la conclusion d'accords de PPP, ce qui a stimulé le nombre de projets et le volume des investissements dans ce mode de financement.
- Détails de l'évaluation
L'ensemble de données de l'étude couvre la période de 1988 à 2016 et comprend des informations sur l'adoption de lois autorisant les PPP par les États américains. Plus précisément, les données contiennent un indicateur de l'année d'adoption, par chaque État, de sa première loi habilitante en matière de PPP, ainsi que les dispositions de ces lois. L'étude a utilisé un panel État-année, couvrant la période allant de l'adoption de la première loi moderne sur les PPP en 1988 à 2016, dernière année pour laquelle des données complètes sont disponibles. L'échantillon final comprend un total de 1 450 observations.
Outre l'analyse de l'impact de l'existence d'une loi habilitant les PPP sur l'investissement privé, l'étude a également examiné l'importance de certaines dispositions de ces lois pour attirer les investissements. Treize dispositions ont été identifiées et constituent un indice de satisfaction des lois sur les PPP. Un questionnaire a été envoyé à des experts en PPP afin d'attribuer une pondération à chaque disposition en fonction de son influence perçue sur l'investissement privé. Ces pondérations ont permis de calculer un score de satisfaction pour chaque loi habilitante, allant de 0 à 10, les lois les plus récentes et les plus modifiées obtenant les scores les plus élevés. L'étude a également pris en compte le fait que certains États ont remplacé leurs anciennes lois par de nouvelles au cours de la période étudiée, et ces modifications ont été intégrées à l'indice de satisfaction. L'indice de satisfaction moyen a augmenté au fil du temps, atteignant un pic en 2012 et se stabilisant jusqu'en 2016.
- Méthode
L'étude a examiné l'impact des lois autorisant les PPP sur l'investissement privé dans les infrastructures routières aux États-Unis. Les deux principales variables de résultat étaient : (i) le pourcentage d'investissement privé par rapport à l'investissement total dans les routes et autoroutes et (ii) le nombre de projets PPP achevés. La première variable mesurait la part de l'investissement privé dans les dépenses totales. La seconde a permis d'évaluer si l'introduction des lois sur les PPP a influencé le nombre de projets ayant atteint la phase de bouclage financier.
Dans l'analyse principale, l'approche par différences-en-différences (DID) a été utilisée pour comparer l'impact moyen des lois sur les partenariats public-privé (PPP) dans les États qui les ont mises en œuvre par rapport à ceux qui ne l'ont pas fait. Afin de contrôler les facteurs susceptibles d'influencer les résultats, le modèle incluait des variables telles que la dette publique par habitant, les recettes fiscales sur les carburants, l'aide fédérale aux autoroutes, le revenu réel par habitant et la population de l'État. Le taux de syndicalisation, qui peut affecter l'adoption des PPP, ainsi que des effets fixes spécifiques à chaque État et à chaque année ont également été pris en compte, permettant ainsi de saisir les variations non observées.
L'étude a également utilisé des modèles de comptage, tels que le modèle binomial négatif conditionnel à effets fixes et le modèle à inflation de zéros, pour prédire le nombre annuel de projets PPP ayant atteint leur bouclage financier. Des variables de contrôle similaires à celles utilisées dans les modèles précédents ont été employées. Enfin, une analyse a été menée sur les effets des dispositions légales en fonction des spécificités liées aux projets PPP.
- Principaux résultats
Les résultats ont montré que l'existence d'une législation sur les PPP et l'indice de satisfaction à son égard sont des déterminants statistiquement significatifs de la part des investissements en PPP dans les États. La présence d'une loi sur les PPP a un effet positif significatif sur l'investissement, avec une augmentation moyenne de 0,004 de la part des investissements en PPP dans les États concernés, soit une multiplication par six par rapport à la période précédant l'adoption de la loi. L'indice de satisfaction a également montré un impact positif : une augmentation d'une unité de cet indice a accru la part des investissements de 0,0011, ce qui témoigne de sa pertinence économique. Cependant, aucune différence statistiquement significative n'a été observée concernant l'évolution de l'indice dans les États disposant déjà d'une telle législation.
Les résultats des modèles de comptage indiquent que la présence d'une loi sur les PPP multiplie en moyenne par 4,5 à 5,2 le nombre de projets ayant abouti à un bouclage financier, comparativement aux États dépourvus d'une telle loi. Toutefois, les variations de l'indice de satisfaction après l'adoption de la loi ne sont pas statistiquement significatives. Concernant l'effet de substitution, l'analyse montre que l'augmentation des dépenses via les PPP n'a pas entraîné de diminution des investissements publics dans les routes et autoroutes. Ce résultat suggère que les dépenses privées ne se substituent pas aux dépenses publiques, mais les complètent.
Enfin, l'analyse des effets des dispositions sur l'investissement routier a démontré que seules les clauses renforçant les PPP ont un impact statistiquement significatif. L'ajout d'une telle disposition a augmenté le pourcentage d'investissements en PPP de 0,004, soit plus du double de sa valeur moyenne. Cela représente une hausse substantielle des investissements privés, même si ceux-ci ne constituent encore qu'une faible part de l'investissement total. Les autres catégories de dispositions, telles que celles relatives aux définitions contractuelles et au financement, n'ont pas montré d'effets significatifs. Ainsi, l'inclusion de clauses incitant directement aux PPP apparaît comme la stratégie la plus efficace pour attirer les investissements privés.
- Leçons de politique publique
Cet article présente plusieurs approches empiriques visant à identifier l'impact des lois encadrant les PPP et de leur acceptabilité sur l'investissement privé et le nombre de projets PPP menés à terme. Les résultats indiquent que l'existence de ces lois est associée à une augmentation significative du nombre de projets ayant atteint leur bouclage financier, tandis que leur nature qualitative n'a pas révélé d'effets statistiquement significatifs. De plus, il a été démontré que la mise en œuvre de ces lois n'a pas entraîné de substitution de l'investissement public à l'investissement privé, suggérant ainsi que les deux peuvent coexister sans nuire à l'action de l'État en matière d'investissement.
Les résultats de cette étude fournissent des informations pertinentes aux décideurs politiques qui cherchent à attirer davantage d'investissements privés dans les infrastructures. L'existence d'une loi spécifique régissant les PPP contribue fortement à créer un environnement plus favorable à la viabilité de ces projets, tandis que la formulation de ses dispositions peut avoir des effets plus limités. Ainsi, les politiques encourageant l'adoption de lois sur les PPP sont susceptibles d'accroître le nombre de projets d'infrastructure réalisés dans ce cadre, favorisant ainsi le développement des infrastructures et, par conséquent, la croissance économique.
Références
ALBALATE, D.; BEL, G.; GEDDES, RR Les lois favorisant les partenariats public-privé augmentent-elles l'investissement privé dans les infrastructures de transport ? Revue de droit et d'économie, vol. 63, n° 1, p. 43–70, février 2020.
WOETZEL, J. et al. Combler les lacunes en matière d'infrastructures mondialesShanghai : McKinsey Global Institute, 2016.
