Chercheur principal : Viviane Pires Ribeiro
Titre du document : Services universels de garde d'enfants, offre de main-d'œuvre maternelle et bien-être familial
Auteurs: Michael Baker, Jonathan Gruber et Kevin Milligan
Lieu de l'intervention : Québec/Canada
Taille de l'échantillon : Non précisé
Thème principal : Santé
Variable principale d'intérêt : Garde d'enfants
Type d'interventionAnalyse de l'impact des changements de politique sur le bien-être familial.
Méthodologie: Modèle de différence-en-différences
Une évaluation complète des services de garde d'enfants financés par l'État exige des réponses à des questions qui n'ont pas été abordées de manière claire et exhaustive dans la littérature. Face à cette lacune, Baker, Gruber et Milligan (2008) analysent l'introduction de services de garde d'enfants fortement subventionnés et universellement accessibles au Québec, en examinant leurs répercussions sur l'utilisation de ces services, l'offre de travail des mères et le bien-être des familles. Les résultats de l'étude incitent à la prudence pour les autres provinces canadiennes qui envisagent d'adopter le modèle québécois. Il est possible que ces effets soient à court terme plutôt qu'à long terme, mais des données supplémentaires sont nécessaires avant que le programme ne soit adopté ailleurs.
Contexte d'évaluation
On constate qu'au cours de la dernière génération, la proportion de mères actives a considérablement augmenté en Amérique du Nord. Au Canada, le taux d'emploi des mères ayant au moins un enfant de moins de 6 ans est passé de 31 % en 1976 à 67 % en 2004. Toutefois, cette tendance n'a pas été compensée par une baisse de la proportion de pères actifs, ce qui a entraîné un recours accru aux services de garde d'enfants, rémunérés ou non. Dans ce même pays, le pourcentage d'enfants de moins de 6 ans gardés par une personne autre que leurs parents est passé de 40 % en 1994-95 à 51 % en 2002-3.
Actuellement, au Canada, les subventions les plus importantes pour la garde d'enfants sont destinées aux familles à faible revenu ; les familles à revenu moyen et élevé bénéficient de modestes subventions fiscales pour les garderies ou les écoles maternelles. Cependant, l'intérêt pour des subventions plus universelles pour l'éducation et la garde des jeunes enfants, telles qu'elles sont offertes dans de nombreux pays européens, est croissant. En 1997, par exemple, le gouvernement du Québec a instauré une nouvelle série de politiques familiales, comprenant d'importantes modifications aux subventions gouvernementales pour la garde d'enfants. L'élément central était un programme de garde d'enfants offrant des places réglementées à tous les enfants de 0 à 4 ans au Québec, moyennant une contribution parentale de 5,00 $ par jour. Les enfants étaient admissibles, que leurs parents travaillent ou non. Le programme a été mis en œuvre progressivement, en commençant par les enfants de 4 ans en septembre 1997. Par la suite, les enfants de 3 ans y ont été admissibles en septembre 1998, ceux de 2 ans en 1999 et les enfants de 0 et 1 an en septembre 2000.
L'accès universel à la garde d'enfants en bas âge présente plusieurs avantages. Les systèmes financés par l'État peuvent garantir un accès plus équitable à des services de garde de qualité et accroître l'offre de main-d'œuvre du secteur secondaire. Toutefois, ces systèmes publics nécessitent d'importants financements publics, ce qui entraîne une hausse des impôts et, par conséquent, une baisse de l'efficacité économique. De plus, il est possible que la garde d'enfants publique « évince » l'offre privée sans pour autant augmenter le recours à la garde ni l'offre de main-d'œuvre sur le marché du travail. Enfin, et surtout, l'impact sur le développement de l'enfant est ambigu, car il dépend du temps passé en garde par rapport au temps passé avec les parents.
Détails de l'intervention
Une évaluation complète des services de garde d'enfants financés par l'État exige de répondre à trois questions. Premièrement, le financement public influe-t-il sur la qualité ou la quantité des services offerts, ou se contente-t-il de substituer une forme de garde à une autre ? Deuxièmement, si le recours aux services de garde augmente, quelle est l'ampleur de la hausse concomitante du taux d'activité des parents et qu'est-ce que cela révèle quant au coût net de cette politique ? Troisièmement, quel est l'impact de toute modification des services de garde (et des hausses concomitantes du taux d'activité) sur le bien-être des enfants et des familles ? Ainsi, Baker, Gruber et Milligan (2008) affirment que les études antérieures sur les politiques de garde d'enfants n'apportent, au mieux, que des réponses incomplètes à une ou deux de ces questions, et qu'aucune évaluation d'une intervention publique à grande échelle n'a permis d'aborder l'ensemble de ces questions.
L’étude menée par les auteurs propose donc une telle évaluation à partir d’une importante innovation politique mise en œuvre au Québec à la fin des années 1990. La Politique familiale du Québec a débuté en 1997 avec l’extension de la maternelle à temps plein à tous les enfants de 5 ans et la mise en place de services de garde à 5 $ US par jour pour tous les enfants de 4 ans. Cette politique a été étendue aux enfants de 3 ans en 1998, à ceux de 2 ans en 1999 et, enfin, à tous les enfants de moins de 2 ans en 2000. Ce changement radical de politique dans l’une des provinces les plus peuplées du Canada offre un cadre de recherche permettant d’évaluer l’impact des services de garde financés par l’État.
L’analyse repose sur l’Enquête longitudinale nationale sur les enfants et les jeunes (ELNEJ). L’ELNEJ est un ensemble de données longitudinales continues qui suit l’évolution d’un vaste échantillon représentatif d’enfants canadiens. Dans ce contexte, les auteurs ont mesuré l’incidence du changement de politique sur l’offre de travail des mères, le recours aux services de garde et les résultats pour les enfants et les parents. Étant donné que les réformes simultanées des programmes rendent les conclusions difficiles pour les mères monoparentales, les auteurs se sont concentrés sur les femmes mariées et leurs enfants.
Détails de la méthodologie
L’ensemble de données de l’Enquête nationale auprès des enfants et des jeunes enfants (ENEJJ) fournit des renseignements sur un large éventail de services de garde, ainsi que sur les évaluations des parents et des enseignants concernant le développement des enfants, leurs résultats aux tests et leur classement scolaire. La taille de l’échantillon est en moyenne d’environ 2 000 enfants par âge et par année. C’est pourquoi Baker, Gruber et Milligan (2008) ont utilisé les pondérations fournies par l’enquête dans tous les résultats présentés. L’échantillon principal est composé d’enfants âgés de 0 à 4 ans, mais pour certains tests de robustesse, les enfants âgés de 8 à 11 ans ont également été pris en compte. Les enfants âgés de 5 ans ont été exclus afin d’isoler l’effet du service de garde de celui de la maternelle. La principale restriction de l’échantillon était de n’inclure que les enfants issus de familles biparentales.
Les auteurs ont estimé des modèles de différences-en-différences en comparant les résultats au Québec et dans le reste du Canada au moment de la réforme. La période « avant la réforme » correspond aux vagues 1 et 2 de l’Enquête nationale sur les populations de jeunes adultes (ENPAJ) et couvre la période de 1994-95 à 1996-97. La période « après la réforme » correspond aux vagues 4 et 5 de l’ENPAJ, soit de 2000-2001 et 2002-3.
La procédure produit des effets d'intention de traiter car les auteurs ont estimé les effets de la forme réduite pour les enfants, et non seulement pour les familles ayant opté pour un mode de garde. Ceci présente l'avantage de potentiellement saisir l'impact total du programme sur les dispositifs de garde subventionnés et non subventionnés, ainsi que les éventuelles externalités entre pairs. De plus, en raison d'une certaine incertitude quant aux réponses aux questions sur la garde d'enfants dans l'enquête, cette approche offre une certaine flexibilité quant au seuil de probabilité de traitement à appliquer aux effets d'intention de traiter afin d'obtenir l'impact du traitement sur les personnes traitées.
Résultats
Les résultats de Baker, Gruber et Milligan (2008) indiquent que l'introduction de subventions universelles pour la garde d'enfants au Québec a entraîné une hausse significative du recours à ces services. La proportion d'enfants de 0 à 4 ans fréquentant les services de garde a augmenté de 14 points de pourcentage au Québec comparativement au reste du pays. Cette augmentation est associée à une hausse considérable de l'emploi des femmes dans les familles biparentales. L'emploi a progressé de 7,7 points de pourcentage au Québec. L'écart entre la hausse de l'emploi et celle du recours aux services de garde s'explique principalement par la réduction du recours aux services de garde informels, ou par l'« exclusion » de ces derniers par les nouvelles subventions. En raison notamment de cette importante exclusion, les recettes fiscales générées par la nouvelle offre de travail maternel ne suffisent pas à couvrir le coût de l'augmentation des subventions pour la garde d'enfants.
Des preuves solides et cohérentes des effets négatifs de la modification de la politique sur divers aspects du développement de l'enfant, des pratiques parentales et de la situation des parents ont également été constatées. Le développement de l'enfant est moins bon selon plusieurs indicateurs rapportés par les parents, tels que l'anxiété, l'agressivité, les habiletés motrices et sociales, l'état de santé et les maladies. Les indicateurs de pratiques parentales et de fonctionnement familial ont également été affectés négativement, et l'on observe une détérioration de la santé des parents et une baisse de la qualité de la relation parentale. À notre connaissance, les effets sur les pratiques parentales et la situation familiale n'ont pas été étudiés auparavant. Par conséquent, les résultats suggèrent que, dans ce cas précis, un accès accru aux services de garde d'enfants a été néfaste tant pour les enfants que pour les parents, selon les dimensions analysées par les données. Il existe cependant des interprétations plus optimistes de ces résultats. Bien que certaines de ces explications semblent incompatibles avec les données, il n'est pas possible d'exclure la possibilité que les résultats reflètent une adaptation à court terme aux services de garde, plutôt qu'un impact négatif à long terme.
Leçons de politique publique
L'étude de Baker, Gruber et Milligan (2008) fournit la première analyse exhaustive d'un programme universel de garde d'enfants subventionnée, en retraçant son impact, de l'utilisation des services de garde à l'emploi et, en fin de compte, sur le bien-être des enfants et des parents. Elle met en évidence une nette augmentation du recours à la garde d'enfants, bien qu'environ un tiers des nouvelles utilisations déclarées semblent provenir de femmes déjà employées ayant des arrangements informels. L'impact de la disponibilité des emplois est donc très significatif. Des preuves convaincantes indiquent également que le bien-être des enfants s'est détérioré depuis la mise en place du programme. Des éléments suggèrent que les familles étudiées sont devenues plus stressées suite à l'introduction du programme. Cela se traduit par une augmentation de l'agressivité et de l'anxiété chez les enfants ; des pratiques parentales plus hostiles et moins cohérentes chez les adultes ; et une santé mentale plus fragile chez les adultes.
Les auteurs soulignent que ces résultats sont sujets à diverses interprétations, ce qui met en évidence l'importance de poursuivre les recherches dans ce domaine. Plus important encore, il est difficile de déterminer si les conséquences négatives pour l'enfant ne sont que des problèmes conjoncturels ou s'ils annoncent des effets à long terme. Par ailleurs, l'étude soulève la question suivante : pourquoi les familles tireraient-elles profit d'une politique qui engendre des résultats moins favorables pour l'enfant, des compétences parentales moins performantes et des résultats parentaux moins satisfaisants ? Il est possible que les avantages non mesurés d'un revenu familial plus élevé compensent ces coûts. Il est également possible que les familles constatent que ce nouveau régime ne leur apporte aucun avantage et que, finalement, le recours aux services de garde d'enfants subventionnés diminue. Une fois encore, le suivi de l'évolution à long terme de ces effets politiques sera essentiel à une analyse complète de l'efficacité du programme.
Malgré ces réserves, les résultats sont particulièrement pertinents au regard des débats politiques actuels aux États-Unis et au Canada. Les estimations ne portent pas sur l'efficacité des subventions ciblées pour la garde d'enfants destinées à des groupes comme les mères monoparentales, mais ces questions ne sont généralement pas au cœur du débat actuel. C'est plutôt l'élargissement universel des services de garde et d'éducation de la petite enfance qui suscite les débats les plus passionnés. Plus concrètement, les données de l'étude incitent à la prudence au Canada quant à l'adoption du modèle québécois de services de garde par les autres provinces. Il est possible que les effets observés soient à court terme plutôt qu'à long terme, mais des données supplémentaires sont nécessaires avant que le programme ne soit adopté ailleurs.
Références
BAKER, Michael; GRUBER, Jonathan; MILLIGAN, Kevin. Garde d'enfants universelle, offre de travail maternel et bien-être familial. Journal d'économie politique, v. 116, non. 4, p. 709-745, 2008.
