Chercheur principal : Omar Barroso Khodr
Auteurs: Li et Zhang (2026)
Titre original: Qui est entendu ? L’impact de la participation citoyenne sur l’attention portée aux politiques publiques en Chine
Lieu de l'intervention : Chine
Taille de l'échantillon : 1396 observations
Variable principale d'intérêt : Sensibilisation du public à l'environnement sur le site « i »
Type d'intervention : Politiques de sensibilisation environnementale et sociale.
Méthodologie: Méthode des moments généralisée (GMM) et estimation en deux étapes (2SLS)
Résumé
L'importance croissante de la recherche environnementale dans l'administration publique souligne la nécessité d'examiner comment la participation citoyenne influence la réglementation environnementale. Cependant, l'impact de cette participation sur l'attention portée par les pouvoirs publics aux politiques environnementales reste largement inexploré. Li et Zhang (2026) étudient si la participation citoyenne a des implications pratiques pour l'élaboration des politiques ou si elle ne joue qu'un rôle normatif dans le contexte d'un environnementalisme autoritaire. Selon la théorie de la visibilité, la participation d'acteurs politiquement visibles peut influencer significativement la perception du public et l'élaboration des politiques. À partir de données provenant de villes-préfectures chinoises, les auteurs ont constaté que si la participation des citoyens ordinaires accroît la sensibilisation environnementale locale, ces effets ne sont pas statistiquement significatifs. En revanche, la participation d'acteurs politiquement visibles élargit considérablement la sensibilisation environnementale parmi les citoyens, générant une plus grande attention aux politiques et des améliorations positives à court terme des résultats environnementaux. De plus, la sensibilisation environnementale du public affecte principalement l'attention absolue portée aux politiques, et non l'attention relative. Conformément à la théorie des équilibres ponctués, des changements significatifs dans l'attention relative portée aux politiques sont peu probables sans perturbations majeures ou sans une visibilité accrue des problèmes environnementaux. Cela s'explique par le fait que les administrations locales des pays en développement doivent concilier de multiples priorités concurrentes, ce qui rend difficile la réaffectation de l'attention et des ressources d'autres enjeux cruciaux. Nos résultats indiquent l'impact différencié de la participation citoyenne – selon différents degrés de visibilité politique – sur la sensibilisation à l'environnement, et démontrent comment cette sensibilisation influence l'attention politique absolue, mais non relative, dans l'élaboration des politiques locales.
- Problème de politique
Les auteurs s'attachent à résoudre un problème majeur de politique publique encore peu exploré dans la littérature : le manque de compréhension précise de l'influence de la participation citoyenne sur l'attention portée par les pouvoirs publics à la réglementation environnementale, notamment dans un contexte d'écologie autoritaire. Bien que l'on reconnaisse que la participation citoyenne peut améliorer la qualité des décisions environnementales et promouvoir le développement durable, les niveaux de sensibilisation et de participation varient considérablement selon les contextes, engendrant des incohérences de comportement et des conflits potentiels.
Par ailleurs, la littérature manque d'une quantification précise du rôle de la participation citoyenne dans l'élaboration des réglementations locales, notamment en raison de l'absence d'indicateurs clairs permettant de mesurer à la fois cette participation et l'intensité de la réglementation environnementale. Un autre problème soulevé est que, bien que l'État soit le premier responsable de la gestion environnementale, les travaux récents se concentrent principalement sur les interactions comportementales entre les pouvoirs publics et les entreprises.
Ainsi, selon les auteurs, il existe une lacune importante concernant le rôle de la participation citoyenne dans la définition de l'attention politique portée par les pouvoirs publics – autrement dit, l'importance accordée à une question spécifique dans un contexte politique de plus en plus saturé de priorités multiples. Ceci soulève une question fondamentale : comment la participation citoyenne influence-t-elle l'attention que les pouvoirs publics portent à la réglementation environnementale ?
Dans ce contexte, les auteurs considèrent la Chine comme un terrain d'étude pertinent, car le pays représente le paradigme de « l'environnementalisme autoritaire », caractérisé par une forte centralisation du pouvoir et une délégation de la mise en œuvre aux gouvernements provinciaux et municipaux. Dans ce contexte, il existe souvent un décalage entre la mise en œuvre des politiques et la participation locale, dû en partie au manque de visibilité politique de cette dernière.
Enfin, aucun consensus ne se dégage quant à l'évaluation de la viabilité de ce modèle autoritaire, et les débats persistent sur la manière dont la participation citoyenne est influencée par l'attention politique portée à la gouvernance environnementale. Or, la dimension de la participation citoyenne – pourtant cruciale pour mesurer le succès ou l'échec de cette gouvernance – a été largement négligée. Cet article vise donc à combler cette lacune en examinant les liens entre participation citoyenne, sensibilisation à l'environnement et attention politique, à partir de données originales recueillies dans des villes-préfectures chinoises.
- Contexte de mise en œuvre des politiques
Cette étude s'inscrit dans le contexte de la gouvernance environnementale sous les régimes autoritaires, prenant la Chine comme paradigme de « l'environnementalisme autoritaire ». Dans ce système, il existe une forte orientation centrale, mais la mise en œuvre des politiques est déléguée aux gouvernements provinciaux et préfectoraux, ce qui génère de fréquentes divergences entre l'exécution des politiques et la participation locale.
Dans ce contexte, le problème central réside dans le fait que la participation citoyenne – pourtant reconnue comme essentielle à l’amélioration de la qualité des décisions environnementales et à la promotion du développement durable – manque souvent de visibilité politique, ce qui limite son efficacité dans l’élaboration des politiques. Les auteurs cherchent donc à comprendre comment la participation citoyenne, notamment lorsqu’elle est classée selon différents degrés de visibilité politique, influence la sensibilisation à l’environnement et, par conséquent, l’attention portée par les pouvoirs publics à la réglementation environnementale.
Le cadre théorique part donc du principe que la sensibilisation du public aux enjeux environnementaux incite les citoyens à adopter une attitude proactive en matière de gouvernance environnementale. Cette sensibilisation se manifeste par deux formes principales de participation citoyenne. La première est l'opinion publique, qui inclut les lettres de réclamation et les visites de citoyens ordinaires – un canal typique des régimes autoritaires, mais qui témoigne d'une faible visibilité politique.
La seconde forme d'action consiste en une mobilisation citoyenne, qui prend la forme de propositions formelles émanant de représentants des citoyens, notamment des membres de l'Assemblée nationale populaire (ANP) et de la Conférence consultative politique du peuple chinois (CCPPC), et qui se caractérise par une forte visibilité politique. L'étude soutient que cette participation exprime non seulement une prise de conscience environnementale, mais la renforce également grâce à des mécanismes tels que l'intégration d'informations diverses, la diffusion des connaissances sur les risques et les normes civiques, et la mise à jour des attentes gouvernementales à la lumière des préoccupations exprimées par le public.
Dans tous les cas, les auteurs soulignent que la théorie de la visibilité politique est un élément central du contexte de mise en œuvre. Dans les régimes autoritaires comme le régime chinois, la transformation de la prise de conscience et de la participation en une attention politique effective s'opère principalement par deux canaux : (i) la signalisation médiatisée par les élites, grâce à laquelle les acteurs politiquement visibles amplifient les préoccupations du public et les transmettent aux instances de contrôle officielles ; et (ii) la capacité de réponse fondée sur les risques, grâce à laquelle les dirigeants locaux réagissent à une prise de conscience perçue comme une menace pour la stabilité sociale ou un risque d'attirer l'attention des autorités centrales.
L’étude souligne toutefois que les acteurs jouissant d’une forte visibilité politique bénéficient d’un accès privilégié aux institutions formelles, d’un capital réputationnel qui réduit l’incertitude des dirigeants quant à l’importance des enjeux, et sont capables de mobiliser plus facilement les ressources et les parties prenantes. De plus, dans un système de responsabilité hiérarchique et de maintien de la stabilité, les dirigeants réagissent plus fortement aux signaux visibles susceptibles d’attirer un contrôle central ou de déclencher des troubles sociaux.
Enfin, la visibilité politique sert à la fois de critère de classification de la participation (faible ou forte visibilité) et de mécanisme explicatif influençant la relation entre participation et résultats politiques. L’étude propose donc l’hypothèse que l’effet de la participation citoyenne sur la sensibilisation à l’environnement est positif et s’accroît avec la visibilité politique des acteurs participants, établissant ainsi les bases empiriques pour analyser comment différentes formes de participation façonnent l’attention portée par le gouvernement aux politiques environnementales dans le contexte autoritaire chinois.
- Détails de l'évaluation
Li et Zhang abordent trois aspects spécifiques des politiques publiques liés à l'attention portée par les pouvoirs publics aux questions environnementales. Premièrement, ils examinent cette attention comme une dimension centrale de la gouvernance, observable à travers l'importance accordée aux enjeux environnementaux dans les rapports officiels et la fréquence d'utilisation des termes environnementaux dans les documents de politique, conformément à la théorie des équilibres ponctués.
Deuxièmement, les auteurs détaillent les mécanismes par lesquels la sensibilisation du public à l'environnement se traduit en attention politique : (a) la pression publique directe exercée sur les pollueurs et les gouvernements, entraînant un renforcement du contrôle environnemental et des dépenses publiques ; (b) le renforcement des pressions réglementaires informelles qui complètent les instruments formels ; et (c) la réduction des risques de collusion entre les collectivités locales et les entreprises, notamment lorsque la performance environnementale influe sur l'évaluation des dirigeants. L'étude émet l'hypothèse que la sensibilisation à l'environnement est positivement corrélée à l'attention portée par les pouvoirs publics.
Enfin, les étudiants analysent la relation entre l'attention politique et les résultats environnementaux. L'attention politique témoigne de l'allocation de ressources rares, mais elle est sélective et intermittente, engendrant des réponses transitoires plutôt que durables. Bien que l'attention politique renforce l'application de la loi à court terme, les frictions institutionnelles et les priorités concurrentes en atténuent les effets à long terme. L'étude suggère qu'une plus grande attention politique est associée à des réductions actuelles de la pollution urbaine, en distinguant les effets à court et à long terme. En résumé, l'étude vise à déterminer comment mesurer l'attention politique, quels canaux de participation sont les plus efficaces dans les régimes autoritaires et comment assurer des améliorations environnementales durables.
- Méthode
Cette étude utilise des données provenant de villes-préfectures chinoises entre 2003 et 2022 afin d'examiner comment différentes formes de participation citoyenne influencent la sensibilisation à l'environnement et l'attention portée par les autorités locales aux politiques environnementales. La sensibilisation du public à l'environnement est mesurée par le volume de recherches effectuées sur le moteur de recherche Baidu avec des termes tels que « pollution » ou « brouillard ». La participation citoyenne est divisée en deux catégories : (1) l'opinion publique, mesurée par le nombre de lettres de plainte et de visites de citoyens auprès des agences environnementales ; et (2) l'action citoyenne, mesurée par le nombre de propositions relatives aux questions environnementales soumises par les représentants politiques (membres de l'Assemblée nationale populaire et de la CCPPC).
Dans ce contexte, l'attention politique portée à la gouvernance environnementale (variable dépendante) est mesurée par la fréquence des mentions de termes environnementaux dans les rapports annuels d'activité des collectivités locales, en valeur absolue et relative. Le PIB, la taille de la population et la part du secteur secondaire dans le PIB sont inclus comme variables de contrôle. Pour l'analyse empirique, les auteurs utilisent des modèles à effets fixes bidirectionnels avec variables retardées, la méthode des moments généralisée (GMM) pour traiter l'endogénéité et le biais de panel dynamique, et des variables instrumentales (telles que l'accès à Internet et la participation retardée) dans des estimations par la méthode des moindres carrés à deux étapes (2SLS), dont la validité est confirmée par les tests de Sargan et de Cragg-Donald.
- Principaux résultats
Les résultats montrent que les deux formes de participation citoyenne influencent positivement la sensibilisation à l'environnement, malgré d'importantes différences. L'action publique – représentée par les propositions des élus, tels que les membres de l'ANP et du CCPPC – présente un effet statistiquement significatif et constant dans tous les modèles. Dans ce cas, une augmentation de 1 % de ce type de participation est associée à une hausse d'environ 0,053 % de la sensibilisation à l'environnement.
Par ailleurs, l'opinion publique – mesurée par le nombre de lettres de réclamation et de visites de citoyens – exerce également un effet positif, quoique moins marqué, et perd sa signification statistique dans certains modèles. Ce constat confirme les hypothèses 1a et 1b, indiquant que, dans le contexte de l'écologisme autoritaire chinois, les acteurs bénéficiant d'une plus grande visibilité politique ont davantage de capacité à influencer la perception du public et l'élaboration des politiques.
Ainsi, la sensibilisation du public aux enjeux environnementaux accroît significativement l'attention politique absolue, c'est-à-dire le nombre total de mentions de termes environnementaux dans les rapports gouvernementaux. À l'aide de variables instrumentales, une augmentation de 1 % de la sensibilisation entraîne une hausse de 0,21 % de l'attention absolue. Cependant, l'attention politique relative – la proportion de mentions environnementales par rapport au rapport total – n'est pas significativement affectée, ce qui suggère que la sensibilisation ne détourne pas l'attention gouvernementale d'autres priorités concurrentes, telles que l'éducation, la santé et les infrastructures.
Par conséquent, l'influence de la sensibilisation environnementale sur l'attention politique varie selon le contexte institutionnel et régional. Entre capitales et villes secondaires, cet effet est significatif uniquement dans ces dernières, qui disposent d'une plus grande marge de manœuvre pour intégrer les demandes du public. En revanche, entre l'Est et l'Ouest, l'effet est marqué dans les régions occidentales – moins développées et plus vulnérables sur le plan environnemental – mais négligeable dans les régions orientales, où la gouvernance environnementale est davantage institutionnalisée.
Enfin, les résultats démontrent que l'attention politique génère des bénéfices environnementaux à court terme : une augmentation de 1 % de cette attention réduit les rejets d'eaux usées de 0,052 % et les émissions de dioxyde de soufre (SO₂) de 0,057 %. Toutefois, ces effets sont transitoires et ne se maintiennent pas dans le temps. Plusieurs facteurs peuvent expliquer ces résultats : le fait de mesurer cette attention à partir de rapports annuels, qui reflètent une planification à court terme ; les changements de priorités politiques entre les différentes administrations ; et la nature même des politiques environnementales, qui exigent des engagements à long terme souvent non respectés.
- Leçons de politique publique
Cette étude offre des enseignements aux décideurs politiques, notamment dans les contextes où la gouvernance environnementale s'inscrit dans une logique autoritaire ou face à des agendas gouvernementaux surchargés. Le premier enseignement est que toutes les formes de participation citoyenne n'ont pas le même impact sur la sensibilisation à l'environnement et l'attention politique. Pour être efficace, la participation citoyenne a besoin de canaux institutionnels qui donnent une visibilité politique aux revendications environnementales.
D'après les auteurs, cela signifie que les gouvernements soucieux de renforcer leur réponse aux enjeux environnementaux devraient privilégier les mécanismes participatifs qui mettent les citoyens en relation avec des représentants capables de dialoguer directement avec les instances supérieures de l'État, telles que les parlements, les assemblées ou les conseils dotés d'un pouvoir délibératif. La simple ouverture de canaux de recours aux plaintes et aux suggestions, bien que positive, tend à avoir un impact limité si elle ne s'accompagne pas d'une plus grande visibilité et d'une pression institutionnelle accrue.
Ainsi, le deuxième enseignement concerne la nature de l'attention politique suscitée par la sensibilisation à l'environnement. L'étude montre qu'une sensibilisation accrue du public augmente l'attention absolue des gouvernements aux questions environnementales, mais ne modifie pas l'attention relative qui leur est accordée par rapport à d'autres politiques tout aussi prioritaires, telles que l'éducation, la santé et les infrastructures. Pour les gestionnaires publics, cela signifie que les campagnes de sensibilisation et la mobilisation sociale ne suffisent pas, à elles seules, à infléchir l'agenda gouvernemental.
Dans ce contexte, les auteurs expliquent que, pour que les enjeux environnementaux prennent de l'importance, il est nécessaire de recourir à des événements perturbateurs, à des crises médiatisées ou à des changements structurels dans les priorités établies par les échelons centraux de l'État. Autrement dit, la sensibilisation du public doit s'accompagner de stratégies qui augmentent le coût politique de l'inaction ou qui lient la performance environnementale à des incitations institutionnelles claires.
La troisième leçon est que l'attention politique a un impact significatif, mais limité à court terme. Il est donc nécessaire que les gouvernements élaborent des politiques garantissant la continuité et la cohérence des actions environnementales. Les interventions fondées uniquement sur des réponses immédiates à des pics de sensibilisation du public ou à des pressions ponctuelles n'engendrent généralement que des améliorations transitoires. Pour promouvoir des progrès environnementaux durables, les décideurs politiques doivent mettre en place des mécanismes de suivi continu, des budgets pluriannuels pour les actions environnementales et des dispositifs institutionnels qui réduisent la vulnérabilité des politiques environnementales aux changements d'administration ou aux fluctuations de l'agenda politique.
La quatrième leçon souligne l'importance du contexte institutionnel et régional pour l'efficacité de la participation citoyenne. L'étude montre que la sensibilisation à l'environnement influence l'attention politique principalement dans les villes de province et dans les régions occidentales moins développées, où la gouvernance environnementale est plus faible et les problèmes plus urgents. Pour les gestionnaires, cela indique que les politiques participatives doivent être adaptées aux réalités locales : dans les régions aux institutions consolidées, les gains marginaux de la participation sont moindres, tandis que des mécanismes complémentaires tels que des objectifs contraignants, des audits et des sanctions se révèlent plus efficaces. Dans les contextes institutionnellement plus faibles, le renforcement de la participation des acteurs politiquement visibles génère des retombées plus importantes en termes d'attention et d'action gouvernementales. Enfin, l'étude met en garde contre les approches uniformes visant à rétablir la confiance et l'efficacité de la participation. Au sein des populations à tendance autoritaire qui privilégient une autorité centralisée, les interventions fondées uniquement sur la décentralisation ou l'engagement local peuvent être rejetées. Dans ces cas, les stratégies les plus efficaces combinent l'efficience institutionnelle, des chaînes de commandement claires et une coordination avec les échelons supérieurs de gouvernement. Par ailleurs, la promotion des valeurs du service public par l'éducation civique constitue un levier important pour rétablir la confiance là où elle est faible. En résumé, les enseignements de cette étude soulignent la nécessité d'une conception institutionnelle plus aboutie qui prenne en compte la visibilité des acteurs, la rigidité du programme gouvernemental, la durée des effets des politiques publiques et l'hétérogénéité régionale et culturelle.
