Chercheur principal : Angelo Cruz do Nascimento Varella
Titre de l'article : Le système de gestion intégrée des infrastructures socio-environnementales du Pernambouc : une évaluation des composantes socio-économiques de la politique basée sur le processus de Markov.
Auteurs de l'article : Luiz Honorato da Silva Júnior et Eryka Fernanda Miranda Sobral
Lieu de l'intervention : Pernambuco, Brasil
Taille de l'échantillonDonnées socio-économiques des municipalités de Pernambouc de 2004 à 2009
Secteur: Politique économique et gouvernance
Type d'intervention : Effets du système socio-environnemental ICMS sur la redistribution des ressources
Variable principale d'intérêt : Adhésion des municipalités à la taxe socio-environnementale ICMS (taxe sur la circulation des biens et services)
Méthode d'évaluation : Un autre processus : le processus de Markov
Problème de politique
L'un des principaux défis au Brésil est d'améliorer les faibles indicateurs de santé et d'éducation, liés aux problèmes environnementaux et aux difficultés de financement de la gestion municipale. La région du Nord-Est, en particulier, compte des localités aux résultats préoccupants et fait donc l'objet de plusieurs politiques publiques visant à atténuer ces caractéristiques négatives.
Cependant, la résolution de ces problèmes représente un défi complexe et de longue haleine, impliquant divers secteurs de la société et du gouvernement, et présentant des caractéristiques régionales distinctes. Les auteurs mettent en lumière le cas du Pernambouc qui, selon Silva Júnior et al. (2010), présente, à l'instar d'autres États brésiliens et de ceux de la région Nord-Est, une grave inefficacité dans la gestion des dépenses publiques, aggravée par des problèmes sociaux et environnementaux.
Contexte d'évaluation
Des chercheurs affirment que s'attaquer au problème de la mauvaise gestion publique en accordant des incitations financières aux municipalités qui parviennent à améliorer leurs conditions socio-environnementales peut constituer une stratégie efficace. De fait, plusieurs initiatives visant à résoudre les problèmes de gestion publique par le biais d'incitations économiques ont déjà été mises en œuvre au Brésil au cours des dernières décennies.
Le Paraná a été le premier État brésilien à créer un système gouvernemental d'incitations économiques par le biais de l'ICMS écologique (Taxe sur la circulation des biens et services), établi en 1991. Cette politique publique consiste à offrir des récompenses financières, basées sur la redistribution des recettes de l'ICMS, aux municipalités qui mettent en œuvre de bonnes pratiques environnementales telles que le maintien d'unités de conservation et de sources d'eau.
Le Pernambouc a été le neuvième État brésilien et le premier du Nord-Est à mettre en œuvre une politique publique inspirée de la taxe sur la circulation des biens et services (TCBS). En 2000, cet État a adopté la loi socio-environnementale sur la TCBS, s'inspirant du modèle pionnier du Paraná et d'une législation similaire mise en place dans le Minas Gerais en 1995.
Détails de la police
L’objectif de la politique publique socio-environnementale de l’ICMS est de stimuler une saine émulation entre les municipalités de la région, afin que les améliorations dans des domaines prioritaires tels que l’éducation, la santé et l’efficacité de la gestion des ressources publiques soient économiquement récompensées par la redistribution des transferts de l’ICMS. Ainsi, les municipalités bénéficiant de transferts étatiques plus faibles peuvent renforcer leurs obligations légales, améliorant ainsi les aspects sociaux et environnementaux tout en augmentant leurs transferts étatiques, ce qui génère des retombées positives au niveau local dans des régions confrontées à des défis géographiques et socio-économiques très divers.
Il convient de noter que, pour que cela soit possible, les municipalités devront répondre aux incitations prévues par la loi et s'efforcer de maximiser les gains issus de la redistribution de ces fonds publics, soit en améliorant leur gestion des ressources, soit en investissant dans des initiatives sociales et environnementales. Ces caractéristiques instaurent une certaine méritocratie, synonyme d'une gestion publique plus efficace et axée sur le bien-être social.
Procédé d'évaluation
Afin de déterminer si la politique a apporté des avantages aux municipalités et à l'État de Pernambuco, les chercheurs ont collecté des données socio-économiques et environnementales auprès du Secrétariat aux finances de l'État de Pernambuco (SEFAZ-PE), de l'Institut brésilien de géographie et de statistique (IBGE) et de l'Institut de recherche économique appliquée (IPEA), pour les années 2004 à 2009.
À partir de la base de données, les chercheurs ont utilisé une méthode appelée « processus de Markov », qui leur permet d'analyser les réactions des municipalités du Pernambouc aux critères de la taxe socio-environnementale ICMS (taxe sur la circulation des biens et services), depuis sa mise en œuvre, ainsi que de faire des prévisions à long terme concernant l'adoption de mesures municipales liées à la législation.
Selon la méthodologie du processus de Markov, trois critères ont été retenus : l’éducation, la santé et les recettes fiscales propres. Pour chaque critère, les municipalités ont été réparties en quatre groupes, en fonction des pourcentages obtenus.
Principaux résultats
Entre 2004 et 2009, les transferts issus de la taxe socio-environnementale ICMS (Taxe sur la circulation des biens et services) vers les municipalités du Pernambouc ont dépassé 400 millions de réaux. De ce fait, les montants transférés par voie législative représentent une contribution significative aux recettes municipales des localités les moins favorisées. En effet, comme le montre le graphique ci-dessous, les municipalités les plus petites et les plus pauvres sont davantage dépendantes financièrement des critères socio-environnementaux.
Il apparaît que cette loi a une fonction de redistribution des revenus, également observée dans d'autres États brésiliens, comme le Minas Gerais, où cette pratique est connue sous le nom de « loi Robin des Bois ». Concernant la dépendance des municipalités, la carte ci-dessous montre que les régions les plus pauvres de l'État sont aussi les localités les plus dépendantes des transferts sociaux.
Concernant les autres résultats de l'analyse, les conclusions des auteurs peuvent être résumées comme suit :
- Critères d'éducation
Ce critère a révélé une faible probabilité de changement de groupe : après la mise en œuvre de la taxe socio-environnementale ICMS (taxe sur la circulation des biens et services), 84 % des municipalités n’ont pas changé de groupe, 17 municipalités passant à un groupe plus favorable et 13 à un groupe moins favorable. Sur la base de ce critère, les auteurs concluent que l’application de la législation était peu pertinente, un constat corrigé par les modifications législatives intervenues après 2009.
2. Critères de santé
Contrairement au critère de l'éducation, on observe une mobilité significative entre les groupes pour le critère de la santé, principalement grâce aux actions menées pour lutter contre la mortalité infantile. Durant la période étudiée, seules 30 % des municipalités sont restées dans leur groupe, ce qui signifie que 69 municipalités ont progressé vers un groupe plus favorable et que 59 ont vu leur situation se dégrader. Les auteurs soulignent une dégradation relative de la situation des municipalités les plus pauvres.
3. Critère relatif aux recettes fiscales propres
Selon ce critère, 50 % des municipalités sont restées dans le même groupe, 53 ont amélioré leur situation par rapport à leur position initiale et 39 l'ont dégradée. Les auteurs indiquent que les régions pauvres et riches de l'État bénéficient simultanément de la législation, celle-ci profitant à celles qui parviennent à améliorer certains aspects de leur gestion financière. À l'inverse, l'inefficacité est sanctionnée.
4. Prévisions à long terme
Concernant les projections à long terme, les auteurs indiquent que, si les caractéristiques de la législation sont maintenues, plus de la moitié des municipalités de l'État accéderaient à des groupes supérieurs, tant en matière d'éducation que de santé. On peut donc affirmer que l'existence de la taxe socio-environnementale sur la circulation des biens et services (TCIS) génère des incitations positives et bénéfiques aux efforts individuels d'amélioration.
Leçons de politique publique
La taxe socio-environnementale ICMS (taxe sur la circulation des biens et services) s'avère un outil efficace et peu coûteux pour améliorer la gestion des ressources sociales, environnementales et publiques. En récompensant les bonnes pratiques, elle crée des incitations positives qui encouragent les gestionnaires et les maires à rechercher des améliorations dans leurs municipalités respectives, générant ainsi des richesses grâce à l'application des dispositions législatives. Elle caractérise donc une politique publique moderne et bien conçue.
Il convient toutefois de noter que récompenser l'efficacité pénalise l'inefficacité, ce qui signifie que les municipalités les plus pauvres pourraient avoir des difficultés excessives à surpasser les indicateurs des régions les plus riches. Il est donc nécessaire de suivre les résultats et d'adapter les règles aux caractéristiques régionales et socio-économiques de chaque région.
RéférenceSOBRAL, Eryka Fernanda Miranda ; DA SILVA JUNIOR, Luiz Honorato. Le système intégré de gestion intégrée des écosystèmes (ICMS) du Pernambouc : une évaluation des composantes socio-économiques de la politique fondée sur le processus de Markov. <i>Planification et politiques publiques</i>, n° 42, 2014.
