Chercheur principal : Eduarda Miller de Figueiredo
Titre de l'article : Incitations à la corruption et à l'inaction dans la fonction publique : une analyse de la conception des mécanismes
Auteurs de l'article : Mauricio Bugarin et Fernando B. Meneguin
Lieu de l'intervention : Brasil
Taille de l'échantillon : Données de la TCU (Cour fédérale des comptes du Brésil) 2002-2013
Secteur: Politique économique et gouvernance
Type d'intervention : Effets des postes de direction et de conseil (DAS)
Variables d'intérêt : Audits spéciaux
Méthode d'évaluation : Moindres carrés empilés (POLS)
Problème de politique
Les lois et les décisions de justice établissent un cadre réglementaire pour les situations économiques qui nécessitent une régulation et ne sauraient être laissées au libre arbitre de la société ; cela influe en définitive sur l’efficacité des transactions économiques. Pour autant, le bon fonctionnement des institutions est indispensable à l’efficacité du système économique. Autrement dit, des institutions trop laxistes peuvent engendrer des abus, tandis que des institutions excessivement rigides induisent une prudence excessive. Un juste équilibre entre ces deux extrêmes est donc primordial.
L'efficacité dans l'utilisation des ressources publiques est une exigence croissante de la société, compte tenu de la qualité des services publics fournis. C'est pourquoi les auteurs ont cherché à évaluer les incitations créées par les institutions sur le comportement des gestionnaires publics.
Selon Mendes (2011), le système d'appel d'offres actuel favorise les entreprises proposant les prix les plus bas, permettant ainsi à des sociétés à la structure précaire d'obtenir des contrats à des prix dérisoires, de percevoir des acomptes et de fournir des services de piètre qualité. Par conséquent, Mendes (2011) suggère d'instaurer la possibilité d'un recrutement libre pour les postes de direction, car ce sont ces personnes qui orienteront la politique administrative.
Par conséquent, les questions évaluées au cours de la recherche englobent le contrôle de la corruption par rapport à la maximisation du retour social des actions du gestionnaire, et la manière dont les employés temporaires réagissent aux incitations institutionnelles par rapport aux fonctionnaires de carrière.
Contexte d'évaluation
Selon Tanzi (1998), la corruption nuit à l'efficacité du secteur public. En effet, en cas de fraude lors d'un appel d'offres, l'entreprise retenue risque de ne pas être la plus compétente pour fournir le service et, de surcroît, l'efficacité des dépenses publiques est compromise par le détournement de fonds à des fins d'enrichissement personnel. Au Brésil, la productivité des dépenses publiques représente 60 % de celle des dépenses du secteur privé, d'après une étude comparative intersectorielle réalisée par Cândido Jr. (2001).
Le classement de Transparency International met en évidence le niveau de corruption au Brésil. En 2013, le pays a obtenu un score de 4,2, ce qui indique un niveau de corruption élevé, les scores inférieurs à 5 étant synonymes de corruption.
Il existe deux catégories de professionnels occupant des postes de direction et de conseil (PDC) : (i) les employés permanents (catégorie C) et (ii) les employés contractuels et temporaires (catégorie T). Dans cette catégorie, le cadre, qu’il exerce dans le secteur privé ou public, se soucie de l’impact social de sa performance. Plus il s’investit, plus le bénéfice social généré par son poste de PDC est important.
Détails de la police
Considérant que différents gestionnaires attribuent des pondérations différentes à la valeur de leur contribution à la société et au bénéfice personnel privé lié à l'occupation d'un poste de direction de haut niveau, les auteurs définissent deux types de gestionnaires :
- Responsable social : ceux qui accordent une grande importance à leur contribution sociale ;
- Gestionnaire privé : ceux qui accordent peu d’importance à leur contribution sociale.
Par ailleurs, outre le salaire qui influe sur le revenu du gestionnaire, celui-ci est également affecté par les décisions que ce dernier prend dans l'exercice de ses fonctions. C'est pourquoi les auteurs définissent trois types de décisions distinctes :
- Décision N : Un manager qui remplit son rôle en suivant scrupuleusement toutes les réglementations, quel que soit le résultat, ne s'exposant ainsi à aucun risque.
- Bénéfice social de la décision :
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- Bénéfice social de la décision :
- Décision S : Le gestionnaire concentre ses actions sur le retour social potentiel, en utilisant des instruments qui pourraient être contestables à l'avenir.
- Bénéfice social de la décision :
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- Bénéfice social de la décision :
- Décision P : Un gestionnaire qui prend des décisions fondées uniquement sur un avantage personnel direct et privé, par le biais d'une utilisation abusive des ressources publiques, ce qui pourrait vraisemblablement entraîner des sanctions ultérieures.
- Revenus supplémentaires :
- Revenus supplémentaires :
On suppose que le bénéfice privé de la corruption est supérieur au bénéfice social de cette activité (et qu'il existe un avantage net à ce que les actions innovantes soient bénéfiques pour le gestionnaire, que la décision S ou P soit choisie. Étant donné que les deux décisions impliquent de ne pas respecter la réglementation, il existe un risque de sanction ultérieure, à savoir la perte de ses fonctions publiques.
Par conséquent, les auteurs définissent que si le gestionnaire accorde une faible valeur au bien-être social, il privilégiera la décision P, tandis que le gestionnaire qui accorde une grande valeur au bien-être social parviendra à la conclusion suivante :
Le responsable préfère prendre des risques dans des activités corrompues pour le bien de la société plutôt que pour un gain personnel.
Le directeur préfère prendre des risques dans des activités corrompues pour un gain personnel plutôt que de risquer sa vie pour le bien de la société.
Détails de la méthodologie
Pour évaluer le lien potentiel entre la pratique des infractions dans l'administration publique et la présence de fonctionnaires nommés au sein des ministères, la variable des audits spéciaux (TCE) transmis à la Cour fédérale des comptes a été utilisée. Les variables de contrôle sont : le pourcentage de postes de fonctionnaires nommés occupés par des agents de carrière, les dépenses effectuées par le ministère, le nombre de postes de fonctionnaires nommés, l'effectif total du ministère et le type de ministère.
Parce qu’ils disposaient de données de panel, et après une série de tests, les auteurs ont choisi d’estimer le modèle en utilisant la méthode des moindres carrés empilés (SLOS).
Résultats
Entre 2002 et 2013, le pourcentage moyen de postes de fonctionnaires de carrière occupés par des fonctionnaires titulaires était d'environ 65 %, avec des variations allant de 15 % à 93 % selon les ministères. Les ministères des Finances, des Sciences et Technologies, et du Développement, de l'Industrie et du Commerce affichaient les pourcentages les plus élevés de fonctionnaires de carrière occupant des postes de fonctionnaires de carrière, probablement en raison de la complexité des dossiers traités.
Graphique 1 : Évolution du pourvoi des postes à responsabilité par des fonctionnaires de carrière.
Cependant, bien que les ministères du Tourisme et des Sports affichent le plus faible taux de participation des fonctionnaires de carrière aux postes DAS, ces deux ministères ont fait la une des journaux nationaux en raison de leur implication dans des scandales de détournement de fonds publics. Ainsi, selon les auteurs, ces éléments pourraient indiquer un comportement plus opportuniste de la part de personnes n'ayant pas de lien permanent avec la fonction publique.
Les principaux résultats estimés par la méthode des moindres carrés ordinaires (POLS) ont confirmé l'effet suggéré par le modèle théorique : plus le nombre de fonctionnaires de carrière occupant des postes de direction adjointe (DAS) est élevé, plus le nombre d'économies de coûts de transfert (ECT) par unité budgétaire autorisée est faible. Autrement dit, une réduction de 10 points de la part relative des fonctionnaires de carrière occupant des postes de direction adjointe au sein d'un ministère peut générer environ 7 ECT par milliard de dépenses pour ce ministère.
En outre, un autre résultat suggère que l'augmentation du nombre de postes DAS pourrait être bénéfique à l'administration publique, ce qui laisse penser que certains processus TCE pourraient être motivés par une incompétence administrative.
Un autre point soulevé par les auteurs est que les actions entreprises en dehors du cadre légal sont traitées avec la même sévérité, qu'elles soient motivées par la corruption ou par le désir d'améliorer les résultats sociaux des politiques publiques.
Leçons de politique publique
De manière générale, l'étude démontre la nécessité de trouver des moyens de motiver les fonctionnaires de carrière à entreprendre des actions visant à améliorer l'administration publique. Par ailleurs, il a été constaté que le recrutement aux postes de direction et de conseil devrait reposer sur des critères de mérite plutôt que sur des critères politiques.
Référence
BOUGARIN, Mauricio; MENEGUIN, Fernando B. Incitations à la corruption et à l'inaction dans la fonction publique : une analyse de la conception des mécanismes. Estudos Econômicos (São Paulo), v. 46, p. 43-89, 2016.
