Chercheur principal : Angelo Cruz do Nascimento Varella
Titre de l'article : RÉPONSES MUNICIPALES AUX TRANSFERTS FISCAUX ÉCOLOGIQUES AU BRÉSIL : UNE APPROCHE PAR DONNÉES DE PANEL MICROÉCONOMÉTRIQUES
Auteurs de l'article : Nils Droste, Guilherme Rodrigues Lima, Peter Herman May et Irene Ring
Lieu de l'intervention : Brasil
Taille de l'échantillon : municipalités brésiliennes
Thème principal : Environnement, énergie et changement climatique
Type d'intervention : Effets de l'adoption transferts fiscaux verts
Variable principale d'intérêt : Proportion des zones de préservation environnementale
Méthode d'évaluation : Évaluation expérimentale (ECR)
Problème de politique
La durabilité environnementale est un défi mondial qui touche tous les secteurs de la société. La recherche de solutions et de politiques publiques garantissant la préservation de l'environnement se heurte à des obstacles économiques, politiques et sociaux, auxquels les gouvernements des différents pays répondent de diverses manières, en visant un équilibre entre développement durable et viabilité financière.
Au Brésil, plusieurs auteurs préconisent le recours aux transferts fiscaux écologiques, un outil utilisé depuis des décennies dans le pays pour redistribuer les recettes fiscales des échelons supérieurs vers les échelons inférieurs de gouvernement. Ainsi, les États et les municipalités qui agissent efficacement pour préserver les zones d'intérêt environnemental sont financièrement récompensés.
Contexte d'évaluation
L'une des principales politiques de transferts fiscaux écologiques est caractérisée par l'ICMS écologique (ICMS-E), un instrument qui redistribue une partie des ressources de la taxe sur la circulation des biens et services (ICMS) en fonction de facteurs de préservation de l'environnement, tels que l'existence de zones de protection de l'environnement et la conservation de régions riches en ressources en eau.
Populaires dans plusieurs pays du monde, comme l'Allemagne, l'Australie, la France, l'Inde, l'Indonésie, le Portugal et la Suisse, les programmes de transfert fiscal vert servent à financer des actions en faveur du développement durable. Les chercheurs débattent de l'application de cet outil à l'échelle mondiale, dans le but d'inciter les pays en développement à renforcer leurs efforts locaux de préservation de l'environnement.
Au Brésil, l'État du Paraná a été le premier à mettre en œuvre l'ICMS-E (Taxe sur la circulation des biens et services – optionnelle) en 1991, suite aux pressions politiques exercées par les municipalités tenues de maintenir des aires protégées (AP) sur leur territoire. Depuis, seize autres États fédérés ont adopté des mesures similaires, notamment les législations des États du Ceará et du Pernambouc, dans le Nord-Est, qui intègrent des paramètres sociaux dans le calcul de l'ICMS-E (appelée ICMS socio-environnementale), et celle de l'État du Minas Gerais, où la mesure a été surnommée la « Loi Robin des Bois », car son principal objectif est de redistribuer les ressources financières aux municipalités les plus pauvres de la région.
Détails de la police
De manière générale, la taxe ICMS-E (Taxe sur la circulation des biens et services - électronique) utilise des paramètres de conservation de l'environnement grâce à un calcul qui tient compte de la proportion d'aires protégées dans une commune, par rapport aux autres communes de l'État. Ainsi, en fonction de cette proportion, qui varie pour chaque collectivité territoriale, les ressources ICMS de l'État sont redistribuées au profit des localités qui ont préservé des aires protégées fédérales, étatiques et municipales ainsi que les ressources en eau associées.
Pour aider le lecteur à situer ces efforts dans leur contexte, en 2014, environ 18 % du territoire brésilien bénéficiait d'une forme ou d'une autre de protection environnementale, dont 8,8 % au niveau fédéral, 8,9 % au niveau des États et 0,3 % au niveau municipal. Bien que cela puisse paraître faible, ces proportions sont considérables. Représentant seulement 0,3 % du territoire national, la superficie des aires protégées municipales, par exemple, est équivalente à celle de la Belgique.
La mise en œuvre d'ICMS-E présente plusieurs caractéristiques intéressantes. Dans le texte, les auteurs soulignent cinq points principaux :
- Cette législation n’entraîne pas de coûts supplémentaires pour les États et le gouvernement fédéral, puisqu’elle implique la redistribution des ressources provenant de la collecte des impôts ;
- La loi entraîne une certaine décentralisation du processus décisionnel en matière de préservation de l'environnement ;
- Cela constitue une incitation à la préservation de l'environnement et, par conséquent, à accroître la disponibilité de ce bien public pour la société ;
- Cela augmente la probabilité d'envoyer des ressources financières à des municipalités ayant un pouvoir d'achat plus faible ;
- La loi a un faible coût de mise en œuvre.
Procédé d'évaluation
Afin de mesurer les effets de la mise en œuvre de l'ICMS-E (Taxe sur la circulation des biens et services - électronique) au Brésil, les auteurs ont collecté des données auprès du Registre national des unités de conservation (CNUC), du ministère de l'Environnement, de l'Institut de recherche économique appliquée (IPEA) et des secrétariats d'État, concernant les informations sur les unités de préservation environnementale et les caractéristiques environnementales, économiques et sociales des municipalités brésiliennes, pour les années 1991 à 2009.
À partir de la base de données, les auteurs mènent une analyse économétrique dite « sur données de panel », permettant de suivre l’évolution des municipalités au fil du temps. L’objectif est de déterminer si l’existence de la législation ICMS-E encourage la mise en place et le maintien des zones de protection de l’environnement couvertes par cette loi. Autrement dit, les chercheurs ont cherché à établir si cette loi incite effectivement les villes brésiliennes à intensifier leurs mesures de préservation de l’environnement.
Résultats
Globalement, l'analyse de l'étude indique que la mise en œuvre de l'ICMS-E accroît la proportion d'aires environnementales légalement protégées. Autrement dit, cette législation améliore concrètement les conditions de conservation de l'environnement au Brésil.
Il est important de souligner que cette corrélation observée était plus marquée dans les régions affichant un produit intérieur brut (PIB) par habitant plus élevé, ce qui signifie que la protection de l'environnement y est plus développée. Selon les auteurs, cela indique que les zones plus pauvres doivent s'attaquer à d'autres problèmes, souvent plus urgents, avant de faire de la protection de l'environnement une priorité. Par conséquent, garantir des conditions minimales pour toutes les régions devient encore plus crucial.
Concernant les municipalités, les résultats sont complexes. Celles qui abritent des industries présentent le coût d'opportunité le plus élevé pour la création d'aires protégées. À l'inverse, la présence de l'agriculture, la densité urbaine et le PIB par habitant tendent à afficher de meilleurs résultats en termes de proportion d'aires préservées. Une certaine concurrence entre les aires de conservation fédérales et municipales a également été observée suite à la mise en œuvre de la taxe sur la circulation des biens et services (TCB-E), de sorte que les régions disposant de vastes aires protégées fédérales sont généralement exemptées de la réglementation relative à la TCB-E.
Leçons de politique publique
Compte tenu des coûts inhérents à la préservation de l'environnement et des avantages sociaux découlant de ces pratiques, les politiques publiques de transferts fiscaux écologiques sont largement reconnues dans la littérature académique, et des études empiriques attestent de leurs avantages. En effet, cette étude démontre que la taxe sur la circulation des biens et services écologiques (ICMS-E) est un outil efficace pour la création et le maintien de zones d'intérêt environnemental sur le territoire brésilien, qui possède certaines des réserves de ressources naturelles les plus abondantes et les plus importantes au monde.
Outre la préservation de l'environnement, les politiques publiques similaires à l'ICMS-E (Taxe sur la circulation des biens et services électroniques) favorisent la redistribution des revenus et profitent aux collectivités locales qui auraient des difficultés à mener de front des actions efficaces de préservation de l'environnement et leurs activités économiques. Compte tenu du coût d'opportunité lié à l'entretien des zones protégées, les municipalités aux ressources limitées sont avantagées et incitées par ce type de législation, générant ainsi une valeur ajoutée environnementale et sociale pour le Brésil.
Référence
DROSTE, Nils et al. Réponses municipales aux transferts fiscaux écologiques au Brésil : une approche microéconométrique par données de panel. Environmental Policy and Governance, vol. 27, no. 4, p. 378-393, 2017.
