Chercheur principal : Eduarda Miller de Figueiredo
Titre de l'article : Les partenariats public-privé (PPP) : une source alternative de croissance économique dans l'État de Minas Gerais ?
Auteurs de l'article : Ricardo da Costa Nunes et Selene Peres Nunes
Lieu de l'intervention : Minas Gerais, Brésil
Taille de l'échantillon : Dette publique 1996-2016
Secteur: Finances
Type d'intervention : Effets des partenariats public-privé
Variable principale d'intérêt : La dette en pourcentage du PIB
Méthode d'évaluation : Autre
Problème de politique
Les partenariats public-privé (PPP) visent à lever les restrictions pesant sur le financement public des projets d'infrastructure par le secteur privé, stimulant ainsi la croissance économique (Pasin et Borges, 2003). De plus, ce type de partenariat est censé améliorer l'efficacité de la gestion des projets publics, comme cela a été le cas dans d'autres pays tels que l'Angleterre, l'Irlande, le Portugal, l'Espagne et l'Afrique du Sud. Cette forme contractuelle alternative permet des partenariats entre les secteurs public et privé, le projet restant public et soumis à la réglementation étatique, tandis que les organismes publics interviennent pour prévenir les abus de position dominante de la part des entreprises privées.
La théorie du choix public soutient que l'augmentation des dépenses de personnel et de la dette publique est due aux exigences corporatistes auxquelles se soumettent les politiciens soucieux de se maintenir au pouvoir. Elle constate également que plus l'État intervient dans l'économie, entraînant une hausse de la dette publique, plus le besoin de substituer l'activité publique à l'activité privée se fait sentir.
Partant du principe que la croissance résultant de l'adoption de PPP dépend de la politique économique de l'entité fédérative, orientée vers la croissance économique, les auteurs analysent le rôle que les PPP peuvent jouer dans le financement de la croissance économique au Minas Gerais.
Contexte d'évaluation
En 2015, le Minas Gerais affichait les deuxièmes recettes publiques les plus élevées du pays, selon le Bilan national du secteur public (BSPN). Cependant, entre 2014 et 2016, les recettes courantes sont restées pratiquement stables en valeur nominale ; autrement dit, compte tenu de l’inflation, on observe une baisse réelle. Cette diminution pourrait s’expliquer par des échanges de faveurs entre politiciens et groupes d’intérêt, visant à obtenir le soutien de ces derniers pour assurer la réélection des dirigeants (Silva, 2018).
L'augmentation des dépenses de personnel durant la période analysée témoigne de la gravité de la situation de l'État. Même si l'on peut justifier l'inclusion des retraités et des pensionnés dans le calcul de ces dépenses, il faut reconnaître que la sécurité sociale constitue le principal problème des finances publiques. Au Minas Gerais, le déficit a atteint 14,8 milliards de reais en 2016 et la tendance est à l'augmentation, car les actifs d'aujourd'hui seront les retraités de demain, et les retraités d'aujourd'hui seront les pensionnés de demain, ce qui rend le risque de déséquilibre futur particulièrement préoccupant.
La situation budgétaire du Minas Gerais est considérée comme très fragile. Même en cas de reprise de la croissance économique, les pensions, les charges de personnel, le non-respect des plafonds d'endettement et les obligations financières élevées sont préoccupants. Face au manque de ressources publiques pour financer des projets susceptibles de stimuler la croissance économique, des partenariats public-privé ont été recherchés afin de combler ce déficit et de favoriser le développement économique.
Détails de la police
Les auteurs soutiennent que le modèle des concessions trouve son origine dans la crise de l'État interventionniste. En effet, un niveau élevé de dette publique renchérit le financement des nouveaux investissements, tandis que l'équilibre des finances publiques est impératif, qu'un excédent budgétaire primaire est nécessaire pour réduire la dette publique et que les ressources budgétaires limitées contraignent à affecter les recettes aux dépenses d'éducation, de santé et de sécurité sociale. Cette situation engendre une inefficacité gouvernementale qui pousse les gouvernements à rechercher dans les PPP (partenariats public-privé) une solution alternative pour financer les infrastructures nécessaires.
Les partenariats public-privé (PPP) sont moins soumis au contrôle et visent à maximiser leurs profits, suivant la logique du secteur privé. Par conséquent, les entreprises contractantes sont plus efficaces et productives que les entreprises publiques, selon Friedman et Friedman (1977). Cela s'explique par le fait que les gestionnaires de projets publics agissent souvent pour des raisons politiques, poursuivant leurs propres objectifs ou ceux des personnes qui les ont nommés (Shapiro et Willig, 1990). Pour lutter contre ce type de comportement, la réglementation des PPP doit être clairement définie, garantissant ainsi la sécurité de l'entrepreneur privé (Wald, 2005). Les cahiers des charges doivent donc prendre en compte diverses situations économiques et prévoir des mécanismes de contrôle de la performance adéquats.
Parmi tous les facteurs fiscaux, la principale motivation pour le recours aux PPP réside dans l'espoir de bénéficier des compétences managériales et financières du secteur privé, ce qui devrait accroître l'efficacité des activités. Cependant, il convient de souligner que les gains fiscaux escomptés des partenariats public-privé peuvent être annulés par une augmentation des dépenses dans d'autres domaines publics. Par conséquent, l'État doit maintenir une discipline budgétaire rigoureuse dans l'ensemble de l'administration publique, garantissant ainsi la responsabilité budgétaire et la transparence nécessaire des données comptables publiques, permettant à la population de suivre la situation financière et les dépenses publiques.
Toutefois, l’augmentation des recettes et de l’efficacité grâce aux PPP ne donnera pas de résultats satisfaisants tant que le gouvernement du Minas Gerais continuera d’enregistrer des déficits primaires dus aux dépenses de personnel.
Procédé d'évaluation
Le manque de ressources dans l'État de Minas Gerais a été un facteur déterminant dans la mise en œuvre des PPP, dont l'objectif n'était pas la meilleure allocation des ressources mais plutôt un revenu supplémentaire pour financer des dépenses publiques qui augmentaient avec le temps.
Compte tenu de ce qui précède, les auteurs ont recours à une recherche bibliographique exploratoire pour vérifier si les dépenses de personnel ont nui à la croissance économique. À cette fin, l'article décrit l'évolution de la dette du Minas Gerais entre 1996 et 2016, à partir de données sur la dette consolidée et les recettes de l'ICMS (taxe sur les ventes de l'État), le service de la dette et les dépenses de personnel, recueillies sur le site web du Trésor national et de l'IBGE (Institut brésilien de géographie et de statistique).
Pour les calculs économétriques, des estimateurs des moindres carrés ordinaires (MCO) ont été utilisés, qui ont présenté des résultats efficaces et fiables après la soumission de tests de confirmation.
Résultats
Les résultats montrent que les dépenses de personnel expliquent la variable dépendante, la dette en pourcentage du PIB. Cependant, le service de la dette n'a pas eu d'incidence sur celle-ci, ce qui nous permet de conclure que les paiements d'intérêts ne sont pas responsables de l'augmentation de la dette publique.
L'augmentation de la dette s'explique par la hausse successive des charges de personnel, incluant les versements aux employés actifs et retraités. Autrement dit, un lien de causalité d'environ 30 % a été établi entre l'augmentation des charges de personnel et celle de la dette publique de l'État du Minas Gerais.
Ces résultats sont cohérents avec la théorie du choix public, puisque, selon les auteurs qui ont développé cette théorie, les exigences des entreprises et l'élection de politiciens dépensiers vont de pair, entraînant une augmentation des dépenses de personnel et de la dette.
La situation budgétaire du Minas Gerais est complexe, compte tenu de l'augmentation des dépenses liées à la sécurité sociale, aux charges de personnel et aux obligations financières. De plus, l'État ne respecte pas une discipline budgétaire rigoureuse. Il est donc évident que les dépenses publiques ne visent pas la croissance économique, mais servent uniquement les intérêts de groupes de pression.
Enfin, les auteurs soulignent que l'analyse des comptes de l'État du Minas Gerais démontre que la croissance des dépenses de personnel et de la dette publique annule les gains budgétaires issus des partenariats public-privé et autres marges de manœuvre budgétaires. De ce fait, la mise en œuvre des PPP n'a fait que générer des liquidités permettant à l'État de poursuivre sa politique d'expansion des dépenses.
Leçons de politique publique
Les partenariats public-privé ont pour objectif important de contourner les contraintes budgétaires des gouvernements afin d'investir dans les infrastructures nécessaires à la croissance économique. Cependant, ce type de contrat ne donne pas de résultats satisfaisants lorsque les dépenses de personnel des gouvernements continuent d'augmenter.
Référence
DA COSTA NUNES, Ricardo; NUNES, Sélène Peres Peres. Partenariats public-privé (PPP) : une source alternative de croissance économique dans l'État du Minas Gerais ?. Revista Estudos e Pesquisas em Administration, vol. 4, n° 1, p. 70-92, 2020.
