Chercheur principal : Viviane Pires Ribeiro
Titre du document : Énergie éolienne et solaire au Brésil et en Chine : intérêts, relations État-entreprises et conséquences politiques
Auteurs: Kathryn Hochstetler et Genia Kostka
Lieu de l'intervention : Le Brésil et la Chine
Taille de l'échantillon : 2 Sources d'énergie renouvelables
Thème principal : Environnement, énergie et changement climatique
Variable principale d'intérêt : Énergie solaire et éolienne
Type d'intervention : Analyse de l'évolution du secteur des énergies renouvelables au Brésil et en Chine.
Méthodologie: Recherche sur le terrain
Hochstetler et Kostka (2015) analysent l'évolution du secteur des énergies renouvelables au Brésil et en Chine. Leurs résultats montrent que les deux pays partagent de nombreux intérêts concernant l'énergie solaire et éolienne, mais que les différences institutionnelles dans les relations entre l'État et les entreprises ont engendré des résultats différents. En Chine, dans le cadre de relations entre l'État et les entreprises, les interventions étatiques ont été plus importantes : l'État coordonne ses actions avec les banques publiques et offre d'importantes incitations financières et d'investissement aux entreprises publiques ou liées à l'État. En revanche, au Brésil, dans le cadre des partenariats public-privé, le soutien de l'État à la promotion des énergies renouvelables s'est traduit par une préférence marquée pour les appels d'offres concurrentiels et des règles de financement plus strictes.
Contexte d'évaluation
Les négociations internationales sur le climat ont échoué, notamment en raison d'attentes divergentes quant au rôle que devraient jouer les grandes puissances émergentes comme la Chine et le Brésil dans la réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre. Leur croissance économique, depuis 2000, s'est accompagnée d'une augmentation tout aussi rapide de leurs émissions. Les investissements énergétiques réalisés par ces pays pour soutenir leur croissance économique visent à maintenir les niveaux d'émissions pour les prochaines décennies. Malgré leur croissance rapide, ces puissances émergentes comptent toujours des millions de citoyens à faibles revenus, ce qui souligne que toute mesure d'atténuation du changement climatique doit impérativement répondre aux impératifs de développement national.
Le secteur hybride éolien-solaire au Brésil instaure une économie politique de l'énergie qui oscille entre les agences publiques nationales de planification, d'approvisionnement et de financement, et un secteur de production de plus en plus privé. Ce partenariat public-privé a intégré le soutien de l'État au secteur des énergies renouvelables après 2002, et depuis 2009, il s'accompagne d'un système d'enchères concurrentielles. L'autorité de régulation indépendante organise régulièrement des enchères pour l'attribution des licences de fourniture d'énergie au réseau national, avec la participation d'entreprises de production publiques et privées. Les entreprises qui s'engagent à fournir l'énergie à des prix plus bas remportent l'enchère. Parallèlement, la Banque nationale de développement économique et social (BNDES) octroie des crédits à taux subventionnés pour de nombreux projets.
En Chine, les relations entre l'État et les entreprises peuvent être qualifiées de relations État-entreprises. La place centrale qu'occupent l'État et les entreprises publiques ou à participation étatique dans l'économie politique, ainsi que la structure de gouvernance autoritaire et décentralisée, font que le calcul des intérêts se concentre principalement dans les relations complexes entre le gouvernement central et les collectivités locales. L'État collabore avec les entreprises publiques et mixtes pour développer un secteur des énergies renouvelables compétitif à l'échelle mondiale. Il conserve la maîtrise globale du marché, fixe les règles et contrôle l'accès au marché. Une caractéristique unique du cas chinois est la marge de manœuvre relativement importante accordée aux collectivités locales en matière de développement économique, ce qui confère au corporatisme d'État chinois un caractère résolument local.
Détails de l'intervention
Hochstetler et Kostka (2015) partent du principe que le développement est une priorité et analysent l'évolution du secteur des énergies renouvelables au Brésil et en Chine depuis 2000. Quasi inexistantes dans les deux pays dans les années 1990, les énergies renouvelables ont connu une forte croissance en Chine au cours des années 2000. La Chine a développé ses capacités éoliennes et solaires, tout en devenant leader mondial dans ces deux secteurs. Le Brésil produit une quantité importante d'énergie éolienne et possède une industrie éolienne florissante, même si le développement de l'énergie solaire y est plus lent. Si les deux pays ont associé leurs acquisitions d'énergies renouvelables à des politiques de développement des capacités industrielles connexes, ils l'ont fait de manières différentes, avec des résultats distincts.
Dans cette perspective, Hochstetler et Kostka (2015) posent la question suivante : comment expliquer les différences observées dans les politiques mises en œuvre et dans leurs résultats en matière de climat et d’émissions ? Pour y répondre, ils utilisent des variables explicatives issues des théories classiques de la politique comparée, en examinant le rôle des institutions dans la détermination des politiques et de leurs conséquences.
Détails de la méthodologie
Cette analyse repose sur une enquête de terrain menée au Brésil et en Chine entre 2010 et 2014. Au Brésil, Hochstetler et Kostka ont interrogé des responsables d'agences de planification énergétique et de la Banque nationale de développement économique et social, ainsi que des représentants de l'industrie et de la société civile. En Chine, les auteurs ont mené une enquête de terrain à Pékin et dans les provinces du Hunan, du Jiangsu et du Shandong. L'analyse s'appuie également sur des documents de politique gouvernementale, des articles de presse et d'autres sources secondaires disponibles.
Résultats
Les résultats des politiques de développement des énergies renouvelables diffèrent fortement entre le Brésil et la Chine. Au Brésil, les progrès sont plus modestes, malgré quelques succès dans la fabrication d'éoliennes, avec une augmentation du nombre de fabricants de composants et une croissance accélérée de la production d'énergie éolienne. Cependant, peu d'activités de déploiement de l'énergie solaire ont été recensées, malgré l'abondance du potentiel solaire du pays. À l'inverse, durant la même période, la Chine est devenue un leader mondial dans la fabrication et le déploiement des énergies éolienne et solaire.
Ainsi, les auteurs soutiennent que la différence observée dans les résultats en matière d'énergies renouvelables s'explique en partie par la variation des relations entre l'État et les entreprises au Brésil et en Chine. Le modèle de partenariat public-privé brésilien et le modèle d'entreprise publique chinoise constituent deux approches différentes pour concilier les intérêts de l'État et des acteurs du marché.
Au Brésil, le partenariat public-privé a favorisé un démarrage plus coordonné et réfléchi de la production d'énergies renouvelables, avec des résultats particulièrement positifs pour l'énergie éolienne. Le Programme d'incitation aux sources alternatives d'énergie électrique (Proinfa) a mis en place des tarifs avantageux pour attirer les acteurs privés dans la production d'énergie éolienne et a offert une protection du marché afin d'encourager la production locale d'éoliennes et de composants. Les appels d'offres et les financements subventionnés de la BNDES (Banque brésilienne de développement) ont permis d'attirer des entreprises dans la production et la fabrication industrielle, tout en encadrant le secteur par une forte concurrence sur les prix lors des appels d'offres et un contrôle strict des prêts de la BNDES. Au fil du temps, cela a permis au Brésil de développer une industrie éolienne relativement agile, même si elle n'est pas encore totalement compétitive et innovante à l'échelle mondiale, contribuant ainsi à satisfaire la demande nationale.
Dans le domaine de l'énergie solaire, l'exigence que les prix, la production et la fabrication des composants répondent aux objectifs publics et privés n'a, jusqu'à présent, pas été atteinte. De nombreux outils politiques sont inapplicables, soit parce qu'il est impossible de contraindre les acteurs privés à participer, soit parce que les acteurs publics sont contraints de privilégier des calculs à court terme fondés sur les lois du marché. Les fortes motivations environnementales liées à la production d'énergie solaire et la solidité des infrastructures nécessaires à cette industrie sont entravées par les contradictions entre les objectifs de prix et de production nationale.
En Chine, le modèle des entreprises publiques confère aux gouvernements central et locaux un pouvoir d'influence accru et diversifié pour promouvoir l'énergie solaire et éolienne. Les dirigeants des entreprises publiques sont soumis au même système d'évaluation annuelle des performances que les fonctionnaires, ce qui facilite le contrôle des entreprises par les pouvoirs publics. Par ailleurs, le système bancaire est dominé par de grandes banques publiques qui financent les entreprises d'énergies renouvelables publiques ou liées à l'État. Dans le cadre de la structure politique autoritaire et décentralisée de la Chine, les collectivités locales soutiennent activement le développement des secteurs éolien et solaire.
Cependant, le modèle d'État corporatif chinois pose également de sérieux problèmes au développement des énergies renouvelables. L'intervention excessive des collectivités locales et des succursales locales des banques d'État a parfois faussé les plans et les politiques du gouvernement central. La facilité d'octroi de prêts bancaires au niveau local a engendré un endettement à court terme colossal, dont une grande partie semble vouée à devenir non performante. Cet accès aisé au financement, conjugué à l'absence de contraintes budgétaires strictes, a conduit à une surcapacité industrielle à grande échelle et, par conséquent, à une dégradation de la situation financière des entreprises.
Leçons de politique publique
Hochstetler et Kostka (2015) affirment que le Brésil et la Chine partagent de nombreux intérêts en matière d'énergies renouvelables, mais que les différences institutionnelles dans les relations entre l'État et les entreprises ont engendré des résultats différents. Au Brésil, un partenariat public-privé a joué un rôle déterminant dans la promotion de l'énergie éolienne et l'émergence d'une nouvelle filière éolienne, mais a laissé le secteur solaire largement sous-investi. En Chine, une approche fondée sur les entreprises publiques a fait en sorte que les agendas politiques des gouvernements nationaux et locaux, ainsi que les intérêts d'investissement des puissantes entreprises publiques et des sociétés soutenues par l'État, ont influencé les politiques publiques.
Les décideurs politiques des deux pays partagent de nombreux intérêts quant au développement de l'énergie solaire et éolienne. Ces énergies contribuent à améliorer la qualité de l'air et aident les dirigeants nationaux à respecter leurs engagements internationaux en matière de lutte contre le changement climatique. Les énergies renouvelables permettent également de résoudre les problèmes de sécurité énergétique nationale. L'installation et l'exploitation de parcs éoliens et solaires présentent des avantages économiques potentiels, lesquels sont encore plus importants si des industries locales sont mises en place pour produire les composants nécessaires à ces installations.
En résumé, si le modèle chinois, dominé par l'État, offre le cadre institutionnel nécessaire à un succès remarquable dans le développement des énergies renouvelables, cette approche a un coût important. En particulier, la priorité accordée à la production d'énergies renouvelables au détriment de la demande intérieure a engendré plusieurs conséquences indésirables, le déploiement de ces énergies ayant été initialement sacrifié au profit de la mise en place d'un secteur de production d'énergie solaire et éolienne performant.
Pour d'autres pays en développement, les expériences du Brésil et de la Chine illustrent les nombreux compromis et dilemmes que soulève l'énergie renouvelable raccordée au réseau. La construction de centrales éoliennes et solaires reste plus onéreuse que celle de centrales à combustibles fossiles pour la plupart des pays, même si les progrès réalisés ces dix dernières années au Brésil et surtout en Chine ont considérablement modifié cette situation. Pour les pays qui souhaitent concilier des coûts de production plus élevés et les gains économiques liés à la mise en place d'une nouvelle industrie dynamique de fabrication de composants, l'expérience de ces deux géants laisse présager un exercice d'équilibriste délicat entre ces deux objectifs.
Références
Hochstetler, K., & Kostka, G. (2015). L’énergie éolienne et solaire au Brésil et en Chine : intérêts, relations État-entreprises et résultats politiques. Politique environnementale mondiale, 15(3), 74-94.
