Chercheur principal : Viviane Pires Ribeiro
Titre du document : Qui pilote la politique chinoise en matière d'énergies renouvelables ? Comprendre le rôle des entreprises industrielles
Auteurs: Wei Shen
Lieu de l'intervention : Chine
Taille de l'échantillon : Non précisé
Thème principal : Environnement, énergie et changement climatique
Variable principale d'intérêt : Énergie renouvelable
Type d'interventionprocessus de politique en matière d'énergies renouvelables
Méthodologie: Analyse qualitative
S’appuyant sur les secteurs éolien et solaire comme études de cas, Shen, W. (2017) soutient qu’après une décennie de développement rapide de ces énergies renouvelables, une puissante communauté politique se constitue, contrôlant et orientant largement les politiques chinoises en la matière selon ses préférences. Au sein de cette communauté, bien que la confrontation directe avec le gouvernement central demeure rare dans la tradition politique autoritaire, les grandes entreprises disposent d’une plus grande marge de manœuvre pour négocier l’agenda politique, faire face au scepticisme et aux critiques externes, et nouer des alliances avec les collectivités locales afin d’accroître leur influence sur le processus décisionnel.
Contexte d'évaluation
Le secteur éolien et solaire chinois a connu une croissance spectaculaire au cours de la dernière décennie. Ces dernières années, par exemple, la capacité totale de production d'énergie éolienne et solaire installée dans le pays a atteint des niveaux considérables. Parallèlement, la capacité de production d'équipements pour les énergies renouvelables a également connu une croissance fulgurante. Les entreprises chinoises sont devenues des fabricants de premier plan à l'échelle mondiale dans le domaine des panneaux solaires et des éoliennes, et détiennent une part importante des marchés internationaux.
Après une décennie d'investissements massifs dans les énergies renouvelables et les capacités industrielles, les autorités de régulation ne semblent plus être les seuls acteurs influents dans ce secteur. Désormais, les entreprises, telles que les compagnies d'électricité publiques, les grands investisseurs dans les parcs éoliens et solaires et les principaux fabricants d'éoliennes ou de modules solaires, acquièrent une place prépondérante dans le processus politique. Cette montée en puissance des entreprises, due à l'expansion considérable du marché, a profondément modifié ce processus politique dominé par l'État, donnant naissance à une nouvelle forme de relation entre l'État et l'industrie.
Détails de l'intervention
Contrairement aux études précédentes, Shen (2017) propose une vision alternative des acteurs qui pilotent la politique chinoise en matière d'énergies renouvelables. Son étude se concentre sur les entreprises et examine si, et comment, ces acteurs peuvent influencer l'élaboration et la mise en œuvre des politiques dans ce secteur. L'auteur soutient ainsi que ces secteurs sont le fruit d'intérêts divers, partagés par différents segments bureaucratiques et industriels, formant un réseau politique étroitement imbriqué. Dans ce réseau, les conflits d'intérêts et les efforts de formation d'alliances sont constants et se manifestent au fil des interactions quotidiennes. Ces dynamiques de pouvoir industrielles, tant intra-étatiques qu'interétatiques, sont essentielles pour comprendre qui détermine la politique énergétique du pays en matière d'énergies renouvelables.
Pour appréhender ces dynamiques complexes, cet article adopte un cadre conceptuel issu des théories des communautés de décideurs politiques. L'objectif est de révéler et d'expliquer comment les acteurs industriels ont déployé des efforts concertés pour orienter ou entraver l'élaboration et l'évolution des politiques dans les secteurs éolien et solaire en Chine. Cette recherche repose sur une analyse qualitative fondée sur des enquêtes de terrain approfondies, des entretiens avec les parties prenantes et une analyse documentaire. Dix-huit entretiens formels ont été menés auprès de représentants gouvernementaux et de professionnels du secteur lors de plusieurs missions en Chine entre 2013 et 2015. Par ailleurs, plus de 100 documents de politique publique officiels, ainsi qu'un grand nombre d'articles de presse et de publications couvrant la période 2005-2016, ont été analysés en complément des entretiens.
Détails de la méthodologie
S’appuyant sur les secteurs éolien et solaire comme études de cas, Shen (2017) établit un cadre conceptuel pour analyser les relations entre l’État, l’industrie et l’influence des politiques d’entreprise sur le sous-système de politique des énergies renouvelables en Chine. Les auteurs retracent ensuite l’histoire de l’émergence des entreprises leaders et expliquent leurs efforts pour favoriser la création d’une communauté de décideurs aux côtés des autorités de régulation. L’émergence de cette communauté dans le secteur des énergies renouvelables du pays est présentée en s’intéressant particulièrement aux relations entre les entreprises et les autorités de régulation étatiques centrales.
Par la suite, la dynamique des relations entre les pouvoirs publics locaux et l'industrie est analysée. L'argument principal est que la réussite des politiques en matière d'énergies renouvelables ne repose pas uniquement sur le modèle traditionnel de « commandement et de contrôle », où les ordres de Pékin sont reçus par les dirigeants provinciaux puis transmis aux fonctionnaires des comtés ou des villages. La chaîne de décision verticale traditionnelle a été influencée par l'implication croissante des entreprises, soucieuses de la mise en œuvre efficace de leurs projets d'investissement sur plusieurs sites.
Résultats
L'analyse de Shen (2017) montre que la plupart des études antérieures sur le développement des énergies renouvelables en Chine ont mis l'accent sur le rôle prépondérant de l'État central dans la réussite impressionnante du pays, devenu leader mondial dans la construction de ses infrastructures éoliennes et solaires et de production d'électricité. Selon Shen, c'est l'élite politique du parti-État qui a désigné le secteur des énergies renouvelables comme un secteur stratégique pour le bien-être économique et social national, et ce sont les responsables étatiques qui ont élaboré les politiques de soutien ayant permis le rattrapage technologique et l'expansion du marché. De ce fait, le succès de la Chine en matière d'énergies renouvelables est souvent considéré comme un exemple éloquent des avantages des « États développeurs », qui privilégient généralement la production économique et adoptent une approche coordonnée et étatique pour promouvoir le développement économique et la transformation technologique.
Après une décennie d'expansion rapide, les principaux acteurs politiques se concentrent entre les mains d'une poignée de fonctionnaires, d'investisseurs dans les parcs éoliens et solaires, et de fabricants d'éoliennes ou de panneaux solaires. Des négociations et des échanges fréquents sont observés entre ces acteurs, qui ont le pouvoir d'initier et d'orienter les politiques en matière d'énergies renouvelables. L'objectif principal de la politique du PCC est la poursuite du développement des parcs éoliens et solaires, qu'il considère comme sa priorité stratégique. Pour atteindre cet objectif, le PCC dispose d'une plateforme établie de partage d'informations, lui permettant de redéfinir et de défendre efficacement le discours faisant des énergies renouvelables un secteur politiquement et économiquement crucial, d'une valeur stratégique considérable pour la Chine.
La réussite des politiques en matière d'énergies renouvelables dépend également de l'implication croissante des entreprises, soucieuses de la mise en œuvre efficace de leurs projets d'investissement sur différents sites. Au niveau local, ces acteurs clés sont généralement des entreprises publiques du secteur de l'énergie, des fabricants d'équipements et des gestionnaires de réseau. Leurs chefs de projet, financiers et ingénieurs collaborent quotidiennement avec les autorités locales. Du fait de leur statut moins hiérarchique ou privé, leur rôle dans le processus d'élaboration des politiques a souvent été négligé dans les études précédentes. Pourtant, ils constituent des acteurs clés, disposant d'un pouvoir considérable pour influencer l'issue des politiques nationales grâce à une coordination, des négociations et des confrontations quotidiennes, souvent liées à des projets spécifiques.
Leçons de politique publique
La principale conclusion de l'étude menée par Shen (2017) est que les entreprises influentes, telles que les principaux fabricants d'éoliennes et de panneaux solaires ou les entreprises publiques d'électricité, ont joué un rôle déterminant dans l'élaboration des politiques relatives aux énergies renouvelables. Elles ont défini les orientations stratégiques et les priorités politiques, et ont négocié et coordonné leurs actions avec les acteurs étatiques aux niveaux central et local. Ainsi, dans le domaine de la gouvernance climatique en Chine, contrairement à la conception traditionnelle d'une gouvernance étatique où les fonctionnaires sont souvent considérés comme les seuls acteurs clés pour orienter les politiques climatiques, l'étude révèle que l'autonomie du gouvernement en matière de politiques est de plus en plus restreinte par l'influence croissante des groupes d'intérêts industriels, qui disposent de ressources considérables et d'un pouvoir institutionnel important au sein du sous-système chinois des politiques relatives aux énergies renouvelables.
Deux implications théoriques se dégagent de cette étude. Premièrement, l'essor de la communauté politique et le rôle plus actif des entreprises dans le processus politique ne signifient pas un affaiblissement de l'État. Des capacités inclusives permettraient, à terme, à tous les membres du Parti communiste, qu'ils soient étatiques ou non, de parvenir à des arrangements institutionnels plus efficaces. Deuxièmement, cette étude réfute une vision statique du Parti communiste, car les luttes de pouvoir, qu'elles soient internes ou externes, peuvent constamment influencer les orientations politiques et même diviser les coalitions existantes.
Les implications empiriques d'une telle dynamique de pouvoir sont considérables, car elles affecteraient l'avenir du secteur des énergies renouvelables en Chine. L'une des caractéristiques distinctives de ce secteur est que les principaux développeurs de parcs éoliens et solaires, tels que les entreprises publiques d'électricité, investissent souvent également dans des projets d'énergies fossiles et appartiennent, par conséquent, à d'autres groupes d'intérêts susceptibles de s'opposer aux énergies renouvelables. Actuellement, le secteur des énergies renouvelables ne subit que peu de pression de la part des secteurs énergétiques traditionnels, car il constitue un marché complémentaire et lucratif. Cette situation changerait radicalement si le marché des énergies renouvelables continuait de croître et finissait par concurrencer frontalement les industries des énergies fossiles. Il est presque certain qu'une nouvelle configuration de pouvoir émergerait entre les acteurs clés, conduisant à la formation de nouvelles coalitions remplaçant les coalitions existantes.
Enfin, le secteur des énergies renouvelables en Chine constitue un cas particulier du fait de la nature coopérative et inclusive de ses relations entre l'État et l'industrie. De ce fait, sa compatibilité avec le cadre de la politique de coopération (PC) pourrait ne pas être applicable ailleurs. Cela s'explique principalement par le fait que les énergies renouvelables représentent un secteur émergent mais en pleine expansion, rendant la coopération essentielle, tant pour les régulateurs relativement inexpérimentés que pour les acteurs du marché, afin d'éviter les erreurs. Ainsi, le secteur des énergies renouvelables en Chine, même en tant que cas particulier, peut néanmoins apporter un éclairage précieux sur la complexité et l'évolution rapide des relations entre l'État et l'industrie dans le contexte des réformes en Chine.
Références
Shen, W. (2017). Qui pilote les politiques énergétiques renouvelables de la Chine ? Comprendre le rôle des entreprises industrielles. Développement environnemental, 21, 87-97.
