Chercheur principal : Angelo Cruz do Nascimento Varella
Titre de l'article : Encourager les gouvernements des États à protéger et à restaurer les forêts grâce aux transferts fiscaux écologiques : la réforme de la répartition des recettes fiscales en Inde
Auteurs de l'article : Jonah Busch et Anit Mukherjee
Lieu de l'intervention : Inde
Taille de l'échantillon : Données sur la couverture forestière et les transferts fiscaux entre 2011 et 2015
Thème principal : Environnement, énergie et changement climatique
Type d'intervention préservation des forêts
Variable principale d'intérêt : Superficie couverte par les forêts
Méthode d'évaluation : Autre
Problème de politique
La préservation de l'environnement et des écosystèmes naturels constitue un défi mondial majeur, confronté à de nombreux obstacles complexes. L'un des principaux freins à la conservation de l'environnement réside dans le fait que les gains commerciaux tirés de l'exploitation des ressources naturelles sont locaux et concentrés, contrairement aux pertes qui en résultent, lesquelles sont généralisées et décentralisées. Ceci pose un problème d'incitations économiques.
Une solution largement répandue à travers le monde consiste en des paiements conditionnels liés à des activités visant à préserver et à restaurer les écosystèmes. Ainsi, des incitations financières créent de nouvelles motivations économiques et réduisent ou atténuent les actions néfastes pour l'environnement, en complément d'autres mécanismes tels que le contrôle et les sanctions en cas d'infraction à la réglementation environnementale.
Dans le cas des forêts, on peut distinguer trois types de paiements conditionnels :
- Paiement pour services environnementaux (PSE)
- Réduire les émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts, préserver les stocks de carbone forestier, assurer une gestion durable des forêts et renforcer les stocks de carbone forestier (REDD+)
- Transferts fiscaux verts (TFV)
Contexte d'évaluation
Les transferts fiscaux écologiques (TFE) présentent plusieurs avantages par rapport aux autres options de paiement conditionnel liées à la protection de l'environnement. Premièrement, les transferts fiscaux sont courants et déjà appliqués dans de nombreux pays et États. Les TFE sont faciles à mettre en œuvre et permettent de récompenser ou de sanctionner de manière décentralisée et généralisée les actions de conservation de l'environnement, garantissant ainsi que les fonds incitatifs soient utilisés dans les localités économiquement affectées par les choix de protection. De plus, ils peuvent évidemment être utilisés conjointement avec d'autres options de paiement conditionnel.
En 2014, des pays comme l'Allemagne, le Brésil, la France, la Pologne et le Portugal avaient déjà mis en œuvre une législation sur le transfert d'activité économique (TAE) pour les zones de protection de l'environnement. Des initiatives similaires existaient également en Inde, en Indonésie et dans l'Union européenne. Cependant, l'Inde a été le premier pays à créer un système de TAE spécifiquement dédié aux forêts.
Détails de la police
Mis en œuvre par la 14e commission des finances en 2014, le programme indien de redistribution fiscale des forêts (TFE) utilise la superficie forestière pour déterminer une partie du taux annuel de redistribution des impôts du gouvernement central aux 29 États du pays. Le graphique ci-dessous illustre l'évolution des paramètres définissant cette répartition, jusqu'à la mise en place de la règle TFE fondée sur la préservation des forêts.
Conformément à la décision de la 14e Commission financière, entre 2015 et 2019, 7,5 % du total des recettes fiscales versées par le gouvernement central aux États indiens (zone jaune sur le graphique) seront proportionnelles à la superficie forestière totale. Selon les estimations du gouvernement central indien, le montant alloué à cet effet se situera entre 6,9 et 12 milliards de dollars par an. En réalité, d'après la Banque de réserve de l'Inde, en 2015, un montant total de 5,7 milliards de dollars – soit 364 milliards de roupies – a été effectivement transféré proportionnellement à la superficie forestière.
Il convient de souligner que ce montant fait de la législation indienne le plus important outil de reboisement forestier au monde. L'objectif global du gouvernement indien, avec cette mesure, est d'augmenter la proportion de territoire couvert de forêts, qui était de 24 % en 2013, à 33 % de la superficie totale du pays.
Procédé d'évaluation
Les données utilisées dans cette étude proviennent d'images satellitaires mesurant la proportion de zones forestières et de données officielles du gouvernement indien et de son ministère de l'Environnement, des Forêts et du Changement climatique. Il est important de noter que cet indicateur ne fait pas de distinction entre les plantations ou les jardins et les forêts, ce qui a suscité des critiques de la part d'experts. Toutefois, le gouvernement indien affirme que cette mesure est bénéfique pour l'environnement et qu'une couverture forestière étendue procure d'immenses avantages écologiques.
Afin d'examiner ces affirmations et de vérifier si la mise en œuvre d'incitations fiscales à la préservation contribue réellement à réduire la déforestation et à accroître le couvert forestier, les chercheurs ont utilisé les bases de données collectées pour comparer l'évolution de ces variables au fil du temps. Il est important de noter qu'il s'agit d'une analyse préliminaire, ne portant que sur les deux premières années d'application de la loi. Les auteurs soulignent eux-mêmes qu'un délai plus long est nécessaire pour comparer les effets sur les conditions de reboisement et les changements de comportement à l'échelle nationale.
Résultats
Après l’introduction des TFE, la dévastation des forêts denses ou moyennes a été réduite de 51 %, passant de 1 960 km².2 entre 2011 et 2013 pour 969 km2 Entre 2013 et 2015. Cependant, les auteurs soulignent que ce résultat est encore insuffisant pour réaliser une analyse complète des effets de la mise en œuvre de la nouvelle législation environnementale, principalement en raison du manque de données empiriques concernant les taux de reboisement. Ils précisent qu'en raison du court laps de temps entre l'adoption de la loi et la réalisation de l'étude, ce résultat ne peut être confirmé à ce stade. Néanmoins, les observations sont encourageantes.
Leçons de politique publique
L'analyse des résultats de la mise en œuvre du TFE pour le couvert forestier, jusqu'à la date de cette étude, n'a pas permis d'obtenir de résultats probants indiquant une amélioration des indicateurs d'état concernés. Toutefois, les auteurs soulignent le caractère préliminaire de cette analyse et mettent en lumière des indications encourageantes qui laissent entrevoir un scénario optimiste quant aux objectifs fixés par la loi.
Premièrement, les gouvernements des États ont manifesté un intérêt pour les incitations fiscales tout au long de la période analysée, notamment en raison de la possibilité de réviser la législation pour les périodes postérieures à 2019. Deuxièmement, il est naturel que les ajustements apportés à la planification gouvernementale prennent du temps avant d'être pleinement mis en œuvre, en particulier en ce qui concerne l'utilisation des terres. Troisièmement, bien qu'un certain impact global sur la réduction de la déforestation ait été observé, les indicateurs de reboisement sont excessivement perméables, car la croissance des arbres est nécessaire pour répondre aux critères requis.
Les conclusions des auteurs tiennent également compte des aspects potentiellement négatifs. Premièrement, bien qu'il s'agisse du plus important crédit d'impôt pour le développement économique (CIE) au monde à ce jour, ce transfert annuel ne représente que 1,8 % des recettes totales de l'État et pourrait s'avérer insuffisant pour influencer les choix politiques. Deuxièmement, les auteurs soulignent la nécessité de renforcer les sanctions à l'encontre de ceux qui renoncent aux efforts de préservation de l'environnement. Enfin, les chercheurs font valoir qu'il convient de prendre en considération le fait que considérer les plantations comme des couverts forestiers peut engendrer des incitations inadéquates et inciter les États à entreprendre des opérations de reboisement sans respecter les exigences écologiques requises, générant ainsi une externalité négative, comme la plantation d'arbres à valeur commerciale au lieu de suivre les recommandations de reboisement préconisées par les experts.
Malgré ces mises en garde, les auteurs soulignent les avantages environnementaux et sociaux potentiels de la nouvelle législation et affirment que des études complémentaires permettront d'apporter des réponses fiables.
Référence
BUSCH, Jonah ; MUKHERJEE, Anit. Encourager les gouvernements des États à protéger et à restaurer les forêts grâce aux transferts fiscaux écologiques : la réforme de la répartition des recettes fiscales en Inde. Conservation Letters, vol. 11, n° 2, p. e12416, 2018.
