Chercheur principal : Pedro Jorge Holanda Alves
Titre de l'articleLes dépenses publiques consacrées à l'éducation et aux performances scolaires.
Auteur de l'articleJoana Monteiro
Lieu de l'intervention: Brésil
Taille de l'échantillon: Étape 1 (4 115 observations) et Étape 2 (220-240 observations)
Setor: Éducation
Type d'interventionL'effet des dépenses publiques sur les performances scolaires.
Principale variable d'intérêtFrais de scolarité et résultats scolaires
Méthode d'évaluation : Évaluation expérimentale (ECR)
Problème de politique
Il est possible de constater qu'au Brésil, les politiques d'inclusion scolaire ont eu un impact positif sur l'augmentation du nombre de scolarisations et le maintien des élèves à l'école. Selon Monteiro (2015), en 20 ans, la durée moyenne de scolarisation de la population brésilienne a augmenté de 55 %, de sorte que 93 % des enfants âgés de 6 à 14 ans sont scolarisés en primaire. Cependant, d'après les résultats du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA), sur les 65 pays participants, le Brésil se classe respectivement 58e, 55e et 59e en mathématiques, en lecture et en sciences.
À l'instar des politiques publiques incitant à la scolarisation, les programmes axés sur la réussite scolaire produisent également des résultats positifs pour les élèves. Pour ce faire, les décideurs politiques doivent adopter davantage de mesures visant à améliorer les performances des élèves inscrits et, ainsi, à obtenir des résultats plus efficaces. Dans certains cas, il est nécessaire d'accroître les dépenses consacrées à l'éducation afin de mettre en œuvre ces mesures.
Au Brésil, le système de répartition budgétaire confère aux maires l'autonomie nécessaire pour définir leurs dépenses, mais la perception des recettes relève de la responsabilité du gouvernement fédéral, qui en perçoit une part importante et la redistribue proportionnellement aux États et aux municipalités. Dans certains cas particuliers, il est possible d'identifier des municipalités aux caractéristiques similaires qui reçoivent des ressources fédérales en montants différents.
Contexte d'évaluation
Certaines municipalités des régions côtières bénéficient de leur situation géographique, à proximité de zones riches en redevances pétrolières, et reçoivent de ce fait des transferts de l'État fédéral. Monteiro (2015) analyse l'impact des dépenses publiques sur la qualité de l'éducation dans les municipalités brésiliennes productrices de pétrole ayant profité de l'augmentation des recettes de redevances. La qualité de l'éducation peut être améliorée de deux manières : d'une part, les dépenses peuvent accroître le nombre d'inscriptions et garantir la scolarisation d'un plus grand nombre d'enfants ; d'autre part, elles peuvent améliorer les résultats scolaires.
En raison de la forte augmentation des recettes issues des redevances pétrolières en 1998, l'analyse débute cette année-là (certaines variables ont été utilisées en 2000, année la plus proche pour laquelle des données sont disponibles) et se poursuit jusqu'en 2010, dernière année pour laquelle des informations proviennent du recensement démographique. Les variables relatives à la scolarisation sont représentées par le taux net de scolarisation dans le primaire (le rapport entre le nombre de personnes âgées de 6 à 14 ans régulièrement inscrites dans l'enseignement primaire et la population totale de cette tranche d'âge) et le pourcentage d'enfants âgés de 6 à 14 ans non scolarisés. Pour mesurer les progrès de la scolarisation des jeunes générations, l'auteur utilise le taux d'illettrisme des 11-14 ans, le pourcentage d'enfants âgés de 6 à 14 ans ayant deux ans ou plus de retard scolaire et la durée attendue de la scolarité. Enfin, l'analyse cherchera à déterminer si la perception des redevances pétrolières est associée à ces meilleurs résultats scolaires, en utilisant les données du Prova Brasil (Test Brésilien) comme indicateur de performance scolaire.
Détails de la police
Face à l'augmentation de la production pétrolière, le gouvernement brésilien a promulgué la Loi sur le pétrole, stipulant que les municipalités bénéficieraient d'une part des extractions et qu'une partie des redevances pétrolières serait versée non seulement à la municipalité productrice, mais aussi aux régions voisines. L'importance de ces transferts est devenue considérable après 1997, la production ayant plus que doublé entre 1997 et 2010, ce qui a fait passer les transferts de 424 millions de réaux à 21,6 milliards de réaux durant cette période. On s'attend à ce que cette hausse des transferts génère davantage de recettes pour les municipalités, leur offrant ainsi la possibilité de mettre en œuvre des politiques axées sur la réussite scolaire.
Détails de la méthodologie
Pour ses estimations, Monteiro (2015) divise le processus d'évaluation en deux étapes. Dans un premier temps, à l'aide d'indicateurs de quantité et de qualité des écoles dans une régression simple, il a étudié la performance des municipalités ayant le plus investi dans l'éducation entre 2000 et 2010. Dans un second temps, il a vérifié l'existence d'une corrélation entre les gains de recettes municipales issus de la production pétrolière et l'augmentation des dépenses d'éducation. La confirmation de cette corrélation permet d'utiliser une régression avec variables instrumentales afin d'identifier les gains supplémentaires liés aux activités pétrolières qui ont influencé l'investissement dans l'éducation et les résultats scolaires.
La loi pétrolière applique une répartition des redevances pétrolières fondée sur des critères géographiques, les municipalités côtières percevant davantage que leurs voisines situées à l'intérieur des terres. Cette distinction permet de considérer les municipalités du littoral brésilien comme « favorables », car elles reçoivent des revenus plus importants que leurs voisines, qualifiées de « témoins ». L'application de cette loi facilite l'analyse causale, car ces municipalités, géographiquement similaires, se distinguent uniquement par la répartition de leurs revenus liés aux redevances pétrolières.
Bien que cette stratégie ne soit pas sans susciter des critiques, car elle suppose que l'octroi ou non de cette ressource est indépendant des caractéristiques économiques et politiques des municipalités, et ce uniquement dans les zones frontalières maritimes productrices de pétrole, les décideurs municipaux ne peuvent ainsi pas fixer le niveau des redevances chaque année. La différence entre les deux groupes de municipalités se résumerait alors à l'augmentation des dépenses induite par la hausse des recettes transférées par le gouvernement fédéral.
Cependant, comme nous souhaitons observer les effets sur les dépenses, même si 75 % des ressources reçues doivent légalement être investies dans l'éducation, la décision quant à leur affectation dépend des efforts et des objectifs des maires, ce qui peut introduire un biais dans les estimations. C'est pourquoi, dans cette seconde partie, nous n'avons pas procédé à une simple estimation, mais avons plutôt utilisé la valeur de la production pétrolière comme outil pour appréhender l'impact local des dépenses d'éducation.
Résultats
Dans un premier temps, portant sur environ 4 000 municipalités, les résultats indiquent qu'une augmentation des dépenses d'éducation se traduit par une hausse du nombre d'enfants scolarisés, comme en témoignent les taux d'inscription et les indicateurs de déscolarisation. Ce résultat découle probablement de la disposition constitutionnelle relative au Fonds pour le maintien et le développement de l'éducation de base (FUNDEB), qui conditionne les transferts du gouvernement fédéral aux municipalités en fonction du nombre d'élèves inscrits. Dans un second temps, les estimations montrent qu'en raison de l'augmentation des budgets provenant des redevances, les municipalités augmentent le salaire moyen des enseignants de 9 % afin d'améliorer les résultats scolaires ; toutefois, rien n'indique que cette politique ait permis d'améliorer les performances éducatives.
Bien qu'une partie des recettes pétrolières soit allouée à l'éducation, 239 observations réalisées entre 1998 et 2010 indiquent que ce secteur n'a pas été une priorité absolue : seulement 14 % des redevances pétrolières y ont été consacrées, et l'écart entre les dépenses municipales dans la région côtière brésilienne et celles des pays voisins n'est que de 13 %. En termes monétaires, l'augmentation de la valeur de la production pétrolière est associée à une hausse des redevances de 0,02 R$, ce qui a entraîné une augmentation des dépenses municipales et, par conséquent, des dépenses d'éducation de 0,003 R$.
Leçons de politique publique
Au Brésil et ailleurs dans le monde, il arrive que des collectivités locales, pour des raisons externes, reçoivent des ressources financières plus importantes et disposent ainsi d'un plus large éventail d'options d'investissement et de dépenses. Ces cas permettent d'observer comment les collectivités locales, confrontées à des recettes importantes ou à des gains de recettes inattendus, gèrent leurs dépenses.
Ce travail enrichit la littérature en analysant les performances des municipalités brésiliennes en matière de qualité de l'éducation lorsqu'elles disposent de ressources plus importantes. Les résultats présentés montrent que l'augmentation des salaires des enseignants, à elle seule, n'entraîne pas d'amélioration significative des performances scolaires. Il est donc nécessaire que les municipalités adoptent d'autres politiques, telles qu'une meilleure formation des enseignants, un soutien accru aux élèves ou des améliorations des infrastructures scolaires.
référence:
MONTEIRO, Joana. Dépenses publiques en matière d'éducation et performance scolaire. Brazilian Journal of Economics, vol. 69, n° 4, p. 467-488, 2015.
