À propos des impôts et de la récession

Chercheur principal : Omar Barroso Khodr

Auteurs: Whitney Afonso

Titre original: Naviguer en période de turbulences économiques : les cycles de réévaluation des impôts fonciers comme outil stratégique de gestion financière en temps de récession

Lieu de l'intervention : Caroline du Nord (États-Unis)

Taille de l'échantillon : 100 comtés (Caroline du Nord – États-Unis)

Variable principale d'intérêt : Cycle de réévaluation des politiques

Type d'intervention : Politiques contracycliques (microéconomiques) ; Gestion financière publique et privée.

Méthodologie: MCO ; régression logistique ; appariement par score ; régression ajustée ; et inférence causale.

Résumé

Aux États-Unis, la taxe foncière représente la principale source de revenus propres des collectivités locales. Contrairement à la valeur des biens immobiliers, qui fluctue au gré de la conjoncture économique, la valeur cadastrale – servant de base au calcul de la taxe foncière – n'est pas mise à jour régulièrement et les réévaluations sont généralement peu fréquentes. Le calendrier de ces réévaluations a des conséquences importantes, notamment en période de fluctuations économiques. Par exemple, une réévaluation effectuée pendant une période de faible valeur immobilière peut entraîner une baisse des recettes, nécessitant des hausses d'impôts ou des réductions de services. Les municipalités peuvent donc planifier stratégiquement les réévaluations afin d'atténuer les effets financiers négatifs. Cette étude examine si les reports de réévaluation foncière ont constitué un outil de gestion financière stratégique pour les municipalités de Caroline du Nord entre 2000 et 2019. Les résultats indiquent que les municipalités ont utilisé le calendrier des réévaluations de manière stratégique, principalement dans les périodes suivant immédiatement les récessions. De plus, les municipalités ayant reporté les réévaluations ont enregistré des valeurs cadastrales légèrement supérieures à celles des municipalités n'ayant pas reporté les réévaluations.

1. Problème de politique

Selon Afonso (2026), le principal défi politique abordé dans l'étude réside dans la tension entre la nécessité de garantir l'équité de l'évaluation foncière et la préservation de la stabilité financière des collectivités locales, notamment en période de récession économique. Bien que des réévaluations peu fréquentes et incohérentes engendrent des inégalités manifestes – comme l'a démontré l'affaire portée devant les tribunaux du Delaware, où des propriétés n'avaient pas été réévaluées depuis 1974 – l'imposition de calendriers rigides et fréquents peut, involontairement, fragiliser la résilience financière même qui fait de la taxe foncière une source de revenus si fiable pour les collectivités locales. Ainsi, l'étude soutient que le délai entre les variations de la valeur foncière et les réévaluations, souvent perçu comme une simple inefficacité administrative, constitue en réalité un important mécanisme de protection : il permet aux collectivités locales de traverser les récessions sans subir de baisse immédiate de leurs recettes ni être contraintes d'augmenter les taux d'imposition en temps de crise.

Afonso souligne également un second défi politique : l’équilibre entre les obligations étatiques et l’autonomie locale en matière de calendrier des réévaluations. Certains États ont totalement supprimé le pouvoir discrétionnaire des municipalités en établissant des calendriers obligatoires, tandis que d’autres, comme la Caroline du Nord, autorisent les comtés à procéder à des réévaluations à tout intervalle, jusqu’à un maximum de huit ans. L’étude s’interroge sur le risque que la suppression de l’autonomie locale au nom de l’équité fiscale ne nuise à la santé des finances publiques en privant les administrateurs municipaux d’un outil stratégique pour faire face aux périodes de contraction économique. Ceci soulève des questions fondamentales quant à la conception idéale des politiques intergouvernementales : les États doivent-ils privilégier l’équité horizontale et verticale, en imposant des cycles de réévaluation fréquents et uniformes, ou doivent-ils laisser aux municipalités la flexibilité nécessaire pour planifier stratégiquement leurs réévaluations, évitant ainsi des chocs sur l’assiette fiscale qui aggraveraient les difficultés économiques ?

Enfin, le troisième problème identifié concerne le manque de données empiriques sur la manière dont les collectivités locales exercent concrètement leur pouvoir discrétionnaire en matière de réévaluation foncière et sur la pertinence de cette pratique en matière de gestion financière. Bien que les universitaires et les partisans de la réforme fiscale préconisent des réévaluations plus fréquentes et obligatoires, on ignore encore si les municipalités retardent stratégiquement les réévaluations en période de récession, si de tels retards améliorent la santé financière des collectivités et si ces dernières adaptent leurs calendriers au fil du temps afin de préserver leur flexibilité future. Par conséquent, les décideurs politiques sont confrontés à des décisions importantes sans disposer d'éléments probants quant aux conséquences de la restriction de l'autonomie locale ni quant aux inégalités potentielles engendrées non seulement par la rareté des réévaluations, mais aussi par l'application inégale des calendriers de réévaluation entre les juridictions ayant des capacités différentes à mettre en œuvre cette stratégie de gestion financière.

2. Contexte de mise en œuvre des politiques

Selon Afonso, cette étude s'inscrit dans une tradition académique qui considère depuis longtemps la réévaluation de la taxe foncière comme un domaine négligé de l'administration publique. Malgré l'intérêt récent porté aux inégalités fiscales – avec des recherches sur les biais et la régressivité des évaluations (Atuahene & Berry 2018 ; Berry 2021 ; Rakow 2023) – on sait peu de choses sur le calendrier et la flexibilité des réévaluations. Cette lacune est importante : Rakow a démontré que la maîtrise du calendrier des réévaluations réduit considérablement les estimations d'inégalité, ce qui indique que le moment de l'évaluation des biens peut être presque aussi important que la méthode d'évaluation elle-même.

L'auteur rappelle que peu d'études existantes mettent en évidence des tendances cohérentes. Stine (2010) a observé que les comtés de Pennsylvanie ont tendance à procéder tardivement aux réévaluations, sous l'influence de la conjoncture économique et des contraintes budgétaires. Les comtés plus riches et à forte croissance reportent ces réévaluations, tandis que ceux connaissant une forte expansion des entreprises les effectuent plus fréquemment. Dans une autre étude, Stine (2005) a montré que les comtés proches du seuil légal d'imposition sont plus susceptibles d'initier des réévaluations, ce qui suggère leur utilisation comme moyen d'accroître les recettes. Eom et al. (2017) ont apporté des éléments supplémentaires concernant la diffusion régionale et le rôle des institutions dans la détermination de la fréquence des évaluations.

La littérature montre également que les réévaluations sont utilisées de manière stratégique. Ross et Yan (2012) ainsi que Ross et Mughan (2018) ont démontré comment les comtés exploitent l’« illusion fiscale » créée par l’augmentation des valeurs foncières, ce qui génère des recettes supplémentaires même avec des taux d’imposition stables ou en baisse. Ceci confirme que le calendrier de la réévaluation est une décision politique, et non seulement administrative. Cependant, aucune étude n’a encore examiné si les municipalités reportent délibérément les réévaluations en période de récession, ni si de tels reports améliorent la santé financière ou induisent des comportements d’adaptation après des réévaluations obligatoires en période de crise.

Selon Afonso, l'État de Caroline du Nord offre un contexte institutionnel idéal pour examiner ces questions. La législation de l'État exige des réévaluations au moins tous les huit ans, mais laisse une grande latitude pour des cycles plus courts. Les comtés doivent annoncer publiquement l'année prévue et peuvent la modifier dans le respect du délai légal. Cette combinaison d'une standardisation minimale et d'une flexibilité locale engendre des variations importantes dans les calendriers et le moment effectif des réévaluations, malgré l'application de règles étatiques uniformes.

Ce dispositif permet de tester différents cadres théoriques. La théorie de l'autonomie-efficacité (Rainey et Steinbauer, 1999) suggère qu'une plus grande autonomie améliore la performance, à condition qu'elle s'accompagne de mécanismes de responsabilisation – précisément l'équilibre instauré par la limite de huit ans. Ici, l'« efficacité » est opérationnalisée en termes de santé financière, mesurée par la capacité à maintenir des services stables grâce à des recettes suffisantes et prévisibles. Le contexte permet également l'application de la théorie de l'adaptation organisationnelle (Hendrick, 2011 ; Jimenez et Afonso, 2022), selon laquelle les organisations développent des stratégies flexibles pour résister aux chocs budgétaires. De même que la diversification des recettes stabilise les finances locales, des cycles de réévaluation flexibles peuvent atténuer l'impact des récessions sur la principale source de revenus municipaux. La théorie prédit que les comtés contraints de procéder à une réévaluation en période de récession – lorsque les valeurs immobilières sont basses – tireront des enseignements de cette expérience et adopteront par la suite des cycles plus courts.

Enfin, les hypothèses de l'étude découlent directement de ce contexte. La première prédit que les comtés disposant d'un pouvoir discrétionnaire reporteront les réévaluations fiscales en période de récession, notamment dans les années qui suivent immédiatement celle-ci. Les deuxième et troisième postulent que la flexibilité – et son utilisation efficace – seront associées à une meilleure santé financière. La quatrième examine l'adaptation organisationnelle, en vérifiant si les comtés contraints de procéder à des réévaluations fiscales en période de récession adoptent des cycles plus courts afin d'éviter de futures difficultés. Ensemble, ces hypothèses font de la politique de réévaluation fiscale de la Caroline du Nord un laboratoire naturel permettant de comprendre comment les collectivités locales gèrent stratégiquement leur principale source de revenus.

3. Détails de l'évaluation

Cette étude adopte une approche multiméthode utilisant les données des 100 comtés de Caroline du Nord sur une période de vingt ans (2000-2019). Les informations relatives aux réévaluations de la taxe foncière proviennent du Département des recettes de l'État, tandis que les autres variables sont fournies par le Bureau du budget et de la gestion. La stratégie analytique combine trois techniques : (i) la régression logistique pour analyser les décisions concernant le calendrier des réévaluations ; (ii) l'appariement par score de propension pour comparer les comtés ayant reporté la réévaluation à ceux qui ne l'ont pas fait ; et (iii) la régression ajustée par score de propension pour estimer les impacts sur la santé financière. Cette triangulation renforce l'inférence causale tout en tenant compte de la nature observationnelle des données.

La Caroline du Nord offre un cas idéal, car elle impose une réévaluation foncière au moins tous les huit ans, tout en autorisant les comtés à adopter des cycles plus courts, créant ainsi des situations de réévaluation à la fois obligatoires et facultatives. La taxe foncière représente environ 25 % du budget total du comté et la moitié de ses recettes propres, ce qui confère une importance financière au calendrier de la réévaluation. Les valeurs étant fixées au 1er janvier, les décisions et les tâches administratives sont effectuées l'année précédente ; par conséquent, l'étude analyse les années de réévaluation avec un décalage temporel (par exemple, la réévaluation de l'exercice 2008 est considérée comme celle de 2007). Les évaluateurs sont nommés par les commissaires de comté, et les décisions impliquent les évaluateurs, les commissions et les administrateurs.

L'étude examine deux récessions : l'éclatement de la bulle Internet (2001) et la Grande Récession (2007-2009). Durant les années de récession, 65 réévaluations ont été effectuées, dont 36 facultatives ; seuls deux comtés disposant de cette possibilité ont reporté leur réévaluation, ce qui indique une absence de report stratégique durant ces années. La situation évolue après les récessions (2002-2004 et 2010-2013) : sur les 115 réévaluations réalisées, 62 étaient facultatives et 57 ont été reportées – 44 après la Grande Récession et 13 après l'éclatement de la bulle Internet. Près de la moitié des comtés où les réévaluations étaient facultatives ont opté pour le report durant ces périodes, une tendance qui s'est accentuée après la crise du logement de 2007-2009.

Enfin, l'étude utilise les données d'évaluation immobilière de Zillow, qui reflètent les variations du marché en temps réel, pour démontrer le décalage entre la conjoncture économique et la valeur des biens immobiliers. Bien que plus représentatives des comtés les plus peuplés, ces données montrent que les baisses de valeur ont été plus importantes après les récessions qu'en période de récession – une tendance observée dans tous les quartiles, notamment pour les biens de grande valeur. Ce décalage explique pourquoi le report stratégique intervient après, et non pendant, les récessions : c'est dans la période qui suit que les valeurs déprimées se matérialisent, réduisant ainsi l'assiette fiscale en cas de réévaluation. La gravité de la Grande Récession a engendré des reports nettement plus importants que la récession de 2001, témoignant de l'ampleur des chocs subis par le marché du logement.

4. Méthode

Pour déterminer si les comtés reportent stratégiquement les réévaluations foncières en période de récession (H1a et H1b), l'étude utilise une régression logistique à effets fixes. Le modèle estime la probabilité qu'un comté reporte sa réévaluation foncière prévue pour une année donnée, en intégrant des effets fixes de comté – qui contrôlent les caractéristiques non observées et invariantes dans le temps – et des effets fixes d'année, qui rendent compte des chocs communs à tous les comtés. Les principales variables indépendantes représentent la conjoncture économique selon deux spécifications : un indicateur unique pour toute période de récession (récessions officielles et années suivantes) et des indicateurs distincts pour les récessions définies par le NBER et leurs répercussions. Le modèle tient également compte du délai restant avant l'échéance légale de la réévaluation et inclut un ensemble complet de variables socio-économiques et fiscales, telles que les variations des taux d'imposition foncière, la dynamique démographique, l'affiliation politique, la valeur foncière, les dépenses par habitant, le chômage, le revenu médian et la composition démographique.

L'échantillon se limite aux 69 comtés (861 observations) pour lesquels une réévaluation était prévue et qui avaient la possibilité de la reporter. Les comtés ayant des cycles fixes de huit ans ou n'ayant pas de réévaluation prévue sont exclus. Une fois la réévaluation effectuée, le comté est retiré de l'échantillon, garantissant ainsi que le modèle ne prenne en compte que la période de décision active.

La deuxième étape évalue si la flexibilité en matière de réévaluation et les décisions effectives de report influencent la santé financière (H2 et H3). Cette dernière est mesurée par deux variables : le ratio d’exploitation (recettes du fonds général divisées par les dépenses), qui reflète la solvabilité annuelle et structurelle ; et la valeur totale des biens immobiliers, qui représente l’assiette fiscale directement affectée par les réévaluations. L’étude utilise des modèles à effets fixes bidirectionnels. Pour tester H2, un indicateur de flexibilité (cycle fixe de huit ans versus cycles plus courts) est inclus, ainsi que des interactions avec les périodes de récession. Concernant H3, la principale variable est la décision effective de report, analysée dans trois sous-échantillons : l’ensemble des comtés, les comtés ayant reporté leur réévaluation versus les comtés sans flexibilité, et les comtés ayant reporté leur réévaluation versus les comtés disposant de flexibilité mais ayant choisi de ne pas reporter. Cette approche permet de distinguer les effets du pouvoir discrétionnaire de ceux du report lui-même.

À titre de tests de robustesse, l'étude applique l'appariement par score de propension et la régression ajustée par score de propension, créant des groupes comparables de comtés qui ont reporté ou non la réévaluation, réduisant ainsi les biais de sélection et se rapprochant des conditions expérimentales.

La dernière étape teste l'hypothèse d'adaptation organisationnelle (H4) : les comtés tenus de procéder à des réévaluations foncières en période de récession – lorsque la valeur des biens immobiliers était temporairement déprimée – adoptent-ils par la suite des cycles plus courts, préservant ainsi leur flexibilité future et corrigeant plus rapidement les baisses de valeur ? L'analyse porte sur les 82 comtés ayant fait l'objet de réévaluations obligatoires durant des périodes de récession, et compare leurs choix ultérieurs de durée de cycle avec ceux des comtés ayant procédé à des réévaluations en dehors de ces périodes. Un modèle logit à effets fixes est utilisé, dans lequel la variable dépendante indique l'adoption d'un cycle inférieur à huit ans, et la principale variable indépendante détermine si la précédente réévaluation obligatoire a eu lieu durant une récession. Des variables de contrôle socio-économiques, des indicateurs de récession, ainsi que des effets fixes liés au comté et à l'année sont inclus, et des méthodes de score de propension permettent d'obtenir des spécifications alternatives afin d'atténuer les facteurs de confusion potentiels.

5. Principaux résultats

Afonso réaffirme que les modèles logit à effets fixes démontrent clairement que les comtés de Caroline du Nord reportent stratégiquement les réévaluations foncières, mais uniquement pendant les périodes de « récession transitoire » (les années qui suivent immédiatement une récession) et non pendant les récessions officielles. Les comtés ayant des réévaluations prévues durant ces années post-récession sont 2,06 fois plus susceptibles de les reporter qu'en temps normal, un effet statistiquement significatif et substantiel. L'absence de report pendant les récessions s'explique par le délai administratif : les réévaluations doivent être effectuées avant le 1er janvier, et la valeur des biens immobiliers ne baisse pleinement qu'après un certain temps. Le fait que ce report intervienne principalement après la Grande Récession, et non après la récession plus modérée de 2001, suggère que la principale motivation est d'éviter de réévaluer les biens à des valeurs temporairement dépréciées, et non de réaliser des économies administratives.

Selon Afonso, certains résultats concernant les variables de contrôle sont également pertinents. La probabilité de report augmente à mesure que l'échéance approche, ce qui indique que les comtés attendent des informations plus complètes avant de se décider. Les hausses des taux d'imposition foncière réduisent la probabilité de report, ce qui concorde avec le recours à la réévaluation comme solution de rechange pour accroître les recettes lorsque l'augmentation des taux est politiquement délicate. Les comtés dont les taux sont supérieurs à la moyenne de l'État sont plus susceptibles de reporter leur décision, probablement parce qu'ils rencontrent une plus grande résistance à de nouvelles augmentations si la réévaluation réduit l'assiette fiscale.

De plus, les résultats concernant les effets de la flexibilité et du report sur la santé financière (H2 et H3) sont modestes et hétérogènes. Les modèles OLS à effets fixes ne montrent aucune relation significative entre l'exploitation selon un cycle obligatoire de huit ans et l'indice d'exploitation ou la valeur foncière. Cependant, les comtés tenus de procéder à une réévaluation en période de récession affichent des valeurs foncières significativement inférieures à celles des comtés soumis à des cycles plus courts, ce qui indique un coût financier associé à la réévaluation obligatoire en période de difficultés. La décision de reporter la réévaluation est associée à des valeurs foncières plus élevées, tant par rapport aux réévaluations obligatoires qu'aux réévaluations facultatives effectuées selon le calendrier prévu. Aucun effet cohérent n'est observé sur l'indice d'exploitation. Les méthodes de score de propension n'apportent qu'un soutien partiel, suggérant que les avantages du report dépendent du contexte et ne sont pas universels.

Finalement, l'étude ne met en évidence aucune adaptation organisationnelle (H4). Les comtés contraints de procéder à une réévaluation en période de récession ne présentent pas une plus grande probabilité d'adopter des cycles plus courts par la suite. Ce résultat se vérifie aussi bien avec la mesure globale de la récession qu'avec les indicateurs distincts de récession et d'effet de récession. Bien que la population et les dépenses par habitant augmentent la probabilité de cycles plus courts, l'expérience de réévaluation dans un contexte économique défavorable ne modifie pas les comportements futurs. De façon surprenante, les méthodes de score de propension suggèrent que les comtés contraints de procéder à une réévaluation en dehors des périodes de récession sont plus susceptibles de raccourcir les cycles ultérieurs, ce qui contredit directement l'hypothèse d'adaptation. Ainsi, rien ne prouve que les municipalités tirent des leçons des expériences de réévaluation négatives pour accroître leur flexibilité future.

6. Leçons de politique publique

La principale leçon politique de cette étude est que le pouvoir discrétionnaire de réévaluation – une autonomie limitée dans une fourchette maximale définie par l'État – constitue une infrastructure fiscale précieuse pour les collectivités locales. Les municipalités qui adoptent des cycles plus courts conservent la possibilité de reporter la réévaluation lorsque la conjoncture économique l'exige, et celles qui exercent cette option après une récession obtiennent des évaluations foncières légèrement supérieures à celles des comtés contraints de réévaluer en période de crise. Le fait que le report intervienne presque exclusivement après de graves récessions, motivé par le souci de préserver les valeurs foncières temporairement dépréciées et non par des considérations d'économie administrative, témoigne d'un usage prudent, et non opportuniste, de ce pouvoir discrétionnaire. Ainsi, pour les 24 États qui imposent des limites maximales tout en laissant une marge de manœuvre aux collectivités locales, l'enjeu n'est pas que les cycles courts soient toujours préférables, mais que la combinaison de cycles planifiés plus courts et de la possibilité de report offre un équilibre idéal. Les neuf États imposant des réévaluations annuelles obligatoires et les dix-huit États appliquant des cycles rigides de quatre ans risquent, par inadvertance, de compromettre leur résilience budgétaire en supprimant cet outil contracyclique.

L'étude remet également en question le consensus politique qui privilégie des réévaluations fréquentes et obligatoires comme solution aux inégalités fiscales. Bien que des recommandations techniques – telles que celles de l'Association internationale des experts en évaluation – préconisent des cycles de trois à cinq ans pour réduire la dispersion et les inégalités horizontales, et bien que des cas comme celui du Delaware illustrent les risques liés aux longs délais, les résultats indiquent que des obligations rigides ont un coût budgétaire. Les comtés tenus de procéder à des réévaluations en période de récession subissent des baisses statistiquement significatives de la valeur de leurs biens immobiliers, ce qui exerce une pression sur leurs recettes et peut les contraindre à réduire les services ou à augmenter les taux d'imposition, une mesure politiquement délicate. Le défi n'est donc pas de choisir entre équité et résilience, mais de trouver un équilibre entre les deux. Le modèle de la Caroline du Nord – un plafond de huit ans assorti d'une large marge de manœuvre pour raccourcir ou reporter les réévaluations – offre un compromis plausible. Les États appliquant des cycles obligatoires courts pourraient assouplir leurs plafonds, tandis que ceux qui ne disposent pas de cette marge de manœuvre pourraient instaurer une autonomie limitée permettant de concilier équité et stabilité budgétaire.

Un constat préoccupant est le manque d'adaptation organisationnelle. Les municipalités contraintes de réévaluer leurs dépenses en période de récession n'adoptent pas par la suite des cycles plus courts pour se prémunir contre les crises futures. Ce manque d'apprentissage institutionnel suggère que les difficultés budgétaires n'entraînent pas, en elles-mêmes, de changements proactifs. Par conséquent, les décideurs politiques étatiques ne peuvent pas présumer d'une autorégulation locale ; des mécanismes de suivi, une assistance technique démontrant les avantages de la flexibilité ou des incitations à l'adoption de cycles plus courts peuvent s'avérer nécessaires. Le fait que les comtés les plus importants, avec des dépenses par habitant plus élevées, soient plus susceptibles de raccourcir leurs cycles indique que les capacités administratives et les marges de manœuvre budgétaires sont des conditions préalables à l'adaptation, ce qui souligne l'importance des investissements dans les capacités locales.

Enfin, l'étude apporte un soutien empirique à la théorie de l'autonomie et de l'efficacité de Rainey et Steinbauer dans le contexte de la taxe foncière. Les comtés disposant d'une marge de manœuvre importante, quoique limitée, obtiennent de meilleurs résultats que ceux soumis à des directives rigides – et vraisemblablement aussi que ceux qui jouissent d'une autonomie totale. Cela suggère que les politiques étatiques dans des domaines tels que le zonage, la santé publique ou la gestion des urgences devraient viser des mécanismes similaires : des limites claires garantissant la responsabilité, associées à une marge de manœuvre substantielle à l'intérieur de ces limites et à la prise en compte des connaissances locales concernant le calendrier et la mise en œuvre. Dans le cas précis de la taxe foncière, la politique idéale consiste en des plafonds définis par l'État, suffisamment longs pour permettre un report stratégique, assortis de normes minimales évitant les retards excessifs et d'un soutien technique permettant aux comtés d'exercer efficacement leur pouvoir discrétionnaire.

Références

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