Chercheur principal : Omar Barroso Khodr
Auteurs: Katy Bergstrom et William Dodds
Titre original: L’avantage ciblé des transferts monétaires conditionnels
Lieu de l'intervention : Mexique
Taille de l'échantillon : L'enquête couvre tous les ménages de l'échantillon d'évaluation (soit les 506 localités) et contient des informations détaillées sur ces ménages (notamment leur admissibilité au programme Progresa), ainsi que sur chaque enfant : âge, sexe, niveau d'études, perspectives d'emploi, revenus et scolarisation. Elle couvre ainsi environ 24 000 ménages pour les années 1997, 1998 et 1999.
Variable principale d'intérêt : Inscription scolaire.
Type d'intervention : Programmes d'aide sociale; Transfert d'argent conditionnel et inconditionnel.
Méthodologie: Étude de l'élasticité, des MCO et des variables instrumentales.
Résumé
Selon Bergstrom et Dodds (2021), les transferts monétaires conditionnels (TMC) constituent un type répandu de programme d'aide sociale qui verse des aides aux familles sous réserve d'investissements dans le capital humain de leurs enfants. Du point de vue du ciblage, comparés aux transferts monétaires inconditionnels (TMI), les TMC sont coûteux car ils excluent certaines familles à faibles revenus, l'accès étant lié à des investissements réguliers dans l'éducation des enfants. Cependant, nous soutenons que la conditionnalité liée à la scolarisation des enfants offre un avantage de ciblage inexploité par rapport aux TMI : les TMC acheminent les fonds vers les familles qui renoncent à un certain montant de revenus pour leurs enfants. Les auteurs démontrent que l'ampleur de cet avantage de ciblage, par rapport au coût de ciblage des TMC, est directement liée aux différences de consommation entre les familles avec et sans scolarisation, ainsi qu'à deux élasticités déjà largement étudiées : l'effet de revenu d'un TMI et l'effet de prix d'un TMC. De plus, les auteurs estiment ces élasticités pour le vaste programme de transferts monétaires aux familles (TMF) mené en milieu rural au Mexique, Progresa, en utilisant la variation des transferts aux frères et sœurs cadets pour identifier les effets de revenu. Dans ce contexte, Begstrom et Dodds constatent que les avantages du ciblage sont d'une ampleur similaire au coût de l'exclusion de certaines familles à faibles revenus ; cela implique que 33 % du budget de Progresa devraient être alloués à un CCT plutôt qu'à un UCT sur la base des seuls critères de ciblage.
- Problème de politique
L'étude de Bergstrom et Dodds (2021) vise à identifier et à résoudre un problème central des politiques de protection sociale : comment répartir de manière optimale un budget fixe entre transferts monétaires conditionnels (TMC) et transferts monétaires inconditionnels (TMI). Plus précisément, les auteurs analysent le compromis lié au ciblage. Les TMC, en exigeant des comportements spécifiques – comme la fréquentation scolaire – permettent de mieux orienter les ressources vers les familles les plus démunies (le « bénéfice du ciblage »), mais engendrent également un coût social en limitant les choix de ces familles (le « coût du ciblage »). Le problème fondamental consiste donc à déterminer si le bénéfice l'emporte sur le coût et, sur cette base, à quantifier la part du budget qui devrait être conditionnelle ou inconditionnelle, en ne considérant que la logique d'efficacité du ciblage.
Pour aborder cette question, les auteurs développent un cadre théorique analogue à la littérature économique sur l'assurance chômage, privilégiant l'utilisation de « statistiques suffisantes » estimables. Parmi ces éléments figurent l'utilité marginale moyenne de la consommation des ménages scolarisant ou non leurs enfants, le taux de scolarisation et des élasticités comportementales cruciales, notamment l'effet revenu et l'effet prix d'un programme de protection de l'enfance. Ces élasticités permettent de tirer des conclusions sur l'impact des modifications apportées à la conception des transferts sur la scolarisation et sur la contrainte budgétaire de l'État.
L'application empirique porte sur Progresa, un programme de transferts sociaux à grande échelle mis en œuvre dans les zones rurales du Mexique. Afin d'estimer les élasticités nécessaires, l'étude utilise une stratégie d'identification novatrice : elle explore l'introduction aléatoire du programme pour identifier l'effet prix et utilise les transferts destinés aux cadets – dont la scolarisation est quasi universelle – comme source exogène de variation du revenu familial pour identifier l'effet revenu. Chez les enfants d'âge secondaire, les résultats indiquent que l'effet revenu représente 48 % de l'effet prix.
En combinant ces élasticités avec des données sur la consommation des ménages, l'étude quantifie le rapport coût-bénéfice du ciblage dans le cadre du programme Progresa. Les auteurs concluent que, dans sa configuration actuelle, le bénéfice du ciblage est substantiel, équivalant à 79 % de son coût. De plus, ils estiment que, si l'on considère uniquement l'amélioration de l'allocation des ressources aux familles ayant une utilité marginale plus élevée (c'est-à-dire des besoins plus importants), 33 % du budget de Progresa devraient être alloués au taux de rémunération conditionnel (TRC), et le reste aux transferts universels de revenu (TRR). Ce résultat s'explique par le fait que les familles avec enfants d'âge scolaire ont tendance à être plus pauvres – étant donné que les enfants qui travaillent contribuent de manière significative au revenu familial – et par la faible inégalité initiale entre les familles éligibles, ce qui rend le mécanisme de conditionnalité particulièrement efficace pour identifier les besoins.
En résumé, cette étude aborde rigoureusement la question de la conception rationnelle des programmes de transfert de revenus, dépassant le débat simpliste entre la réduction des coûts totaux (TCR) et la réduction des coûts totaux (TUR). Elle propose un cadre mesurable permettant aux décideurs politiques de déterminer la combinaison optimale de conditionnalités dans le cadre d'un budget fixe, en conciliant l'objectif de réduction de la pauvreté et le coût de l'imposition d'exigences comportementales.
- Contexte de mise en œuvre des politiques
Cette évaluation s'inscrit dans le cadre de Progresa (rebaptisé par la suite Oportunidades), un programme pionnier au Mexique et l'une des premières initiatives de transferts monétaires conditionnels (TMC) à grande échelle au monde, lancé en 1997. Progresa visait un double objectif : réduire la pauvreté immédiate par des transferts monétaires et, simultanément, rompre le cycle intergénérationnel de la pauvreté en favorisant le développement du capital humain des enfants. Le principal volet du programme – et objet de cette analyse – consistait en des bourses versées directement aux mères, sous réserve de la fréquentation scolaire régulière de leurs enfants (au moins 85 % des jours d'école) du CE9 à la 3e. Ces transferts étaient substantiels et représentaient souvent une part importante du revenu familial.
L'évaluation repose sur un essai contrôlé randomisé (ECR) unique, intégré à la mise en œuvre initiale du programme Progresa. En 1998, 506 sites éligibles ont été répartis aléatoirement : 320 ont bénéficié du programme immédiatement (groupe d'intervention) et 186 devaient le recevoir deux ans plus tard (groupe témoin). Cette randomisation constitue la principale source de variation expérimentale. L'étude exploite des données détaillées issues d'enquêtes menées auprès de panels de ménages en 1997 (données de référence), 1998 et 1999, couvrant environ 24 000 ménages dans les sites d'intervention et témoins. Ces données comprennent des informations complètes sur les caractéristiques démographiques, la consommation, la scolarisation des enfants et l'offre de travail.
Selon Bergstrom et Dodds, la principale difficulté empirique de l'étude réside dans l'isolement des effets distincts des transferts sur les prix et sur les revenus. Bien que l'introduction aléatoire des programmes de transferts monétaires conditionnels (PTMC) permette d'identifier clairement l'effet total du programme – qui combine ces deux effets –, Progresa n'a pas explicitement proposé de transferts monétaires inconditionnels (TMI). Pour contourner cette limite, les auteurs ont développé une stratégie d'identification novatrice qui tire parti de la scolarisation quasi universelle des enfants de moins de 12 ans. Le taux de fréquentation scolaire de ces enfants avoisinant déjà les 98 %, les aides qui leur sont destinées n'ont aucune incidence sur leur comportement scolaire et fonctionnent donc, dans les faits, comme des transferts inconditionnels à la famille.
Ainsi, pour un enfant donné âgé de 12 à 15 ans, la variation du revenu inconditionnel découle du nombre et de l'éligibilité de ses frères et sœurs cadets dans les zones d'intervention. L'effet incitatif du TCR est mis en évidence en comparant l'inscription des enfants plus âgés dans les zones d'intervention à celle des enfants des zones témoins dont les frères et sœurs cadets ne sont pas éligibles.
Enfin, l’effet combiné du prix et du revenu est déterminé en comparant les enfants plus âgés des groupes bénéficiant du programme à ceux des groupes témoins dont les frères et sœurs cadets sont éligibles. L’effet du revenu pur est alors obtenu par la différence entre ces deux estimations. Cette approche permet d’estimer, dans un même contexte expérimental, deux élasticités comportementales fondamentales : la réponse des inscriptions à un transfert monétaire pur (effet du revenu) et la réponse aux incitations financières à la scolarisation (effet du prix).
- Détails de l'évaluation
L'évaluation de cette étude repose sur un cadre théorique formel qui modélise la relation fondamentale entre les transferts monétaires conditionnels et inconditionnels. Bergstrom et Dodds développent un modèle à deux générations dans lequel les parents décident d'envoyer leur enfant à l'école ou travailler. Les familles sont hétérogènes tant en termes de revenus parentaux que de capacités des enfants (ou d'altruisme parental). Un planificateur social utilitariste dispose d'un budget fixe à répartir entre un groupe prédéfini de familles pauvres éligibles. Ce planificateur ne tient pas compte des revenus familiaux ni des capacités des enfants, mais uniquement du choix binaire de scolariser ou non leurs enfants. Ainsi, ses outils politiques consistent en un transfert monétaire inconditionnel (TMI) uniforme pour toutes les familles éligibles et un transfert monétaire conditionnel (TMC) uniforme, versé uniquement aux familles qui scolarisent leurs enfants.
L'analyse repose essentiellement sur la condition de premier ordre du planificateur, qui met en balance le « bénéfice du ciblage » et son « coût ». Le bénéfice du ciblage correspond au gain de bien-être résultant de l'affectation de ressources supplémentaires (la taxe sur les revenus des enfants) aux familles ayant des enfants d'âge scolaire, qui renoncent aux revenus du travail des enfants et peuvent donc avoir une utilité marginale de la consommation plus élevée. Le coût du ciblage, quant à lui, découle de la nécessité de réduire la taxe universelle sur les revenus des enfants pour financer la taxe sur les revenus des enfants, ce qui désavantage les familles sans enfants d'âge scolaire. Le principal résultat théorique du modèle est qu'une taxe sur les revenus des enfants pure peut être sous-optimale. Si, dans un système fondé uniquement sur cette taxe, l'utilité marginale moyenne de la consommation est plus élevée parmi les familles ayant des enfants d'âge scolaire que parmi celles n'en ayant pas, alors l'introduction d'une taxe sur les revenus des enfants améliore le ciblage des ressources vers les familles les plus nécessiteuses. Cette condition est plus probable lorsque les pertes de revenus dues au travail des enfants sont importantes et que les inégalités de revenus parmi les parents pauvres éligibles sont relativement faibles.
Enfin, les auteurs traduisent cette théorie en un cadre empiriquement applicable, fondé sur des statistiques suffisantes. Ils démontrent que le rapport coût-bénéfice du ciblage – et donc la combinaison idéale de transferts monétaires conditionnels (TMC) et de transferts monétaires universels (TMU) – peut être calculé à partir de cinq quantités observables ou estimables : (1) la distribution de la consommation des ménages scolarisés et non scolarisés ; (2) une courbure supposée de la fonction d’utilité (coefficient d’aversion au risque) ; (3) le taux de scolarisation ; (4) l’effet moyen du revenu, qui mesure la sensibilité de la scolarisation à un transfert purement monétaire ; et (5) l’effet moyen du prix, qui mesure la sensibilité de la scolarisation à l’incitation financière des TMC. Point crucial, le modèle montre que l’arbitrage budgétaire – c’est-à-dire la réduction nécessaire des TMU en cas d’augmentation des TMC – dépend du taux de scolarisation et de ces deux élasticités. Cette formulation élégante permet de calculer la politique optimale sans estimer le modèle structurel complet, en s’appuyant uniquement sur des paramètres comportementaux essentiels et des données de distribution.
- Méthode
La méthodologie de cette étude repose sur une stratégie d'identification ingénieuse permettant de distinguer l'effet propre du transfert de revenus de son effet sur le « coût » de la scolarisation dans le cadre du programme Progresa au Mexique. Ce programme proposant uniquement des transferts monétaires conditionnels (TMC), les auteurs analysent de manière originale sa conception même et la scolarisation quasi universelle des jeunes enfants afin de générer une variation exogène des transferts qui, dans les faits, fonctionnent comme des transferts inconditionnels. Le principal constat est que, pour les enfants de moins de 12 ans, la scolarisation est pratiquement universelle, quel que soit le type de transfert. Ainsi, les TMC destinés à cette tranche d'âge fonctionnent de fait comme des transferts monétaires inconditionnels (TMI) pour les familles.
Pour l’échantillon cible (enfants éligibles âgés de 12 à 15 ans), la variation pertinente des TCR provient de deux éléments : (i) la mise en œuvre aléatoire du programme Progresa (lieux d’intervention ou témoins) et (ii) le calendrier des transferts, qui varie selon l’année scolaire et le sexe de l’enfant. La variation des IRR, en revanche, est due à la présence et au nombre de frères et sœurs plus jeunes (de moins de 12 ans), car les transferts destinés à ces derniers constituent un choc de revenu exogène, sans lien avec la décision de l’aîné(e) d’aller à l’école.
Dans ce contexte, l'identification repose essentiellement sur une approche par triple différence, illustrée par les auteurs à l'aide d'un exemple simple : la comparaison d'adolescents de 13 ans ayant un frère ou une sœur de 7 ans (non éligible à l'aide) avec des adolescents de 13 ans ayant un frère ou une sœur de 8 ans (éligible). En comparant les taux d'inscription entre les groupes de traitement et de contrôle pour ces deux types de familles, avant et après la mise en place du programme, les auteurs isolent : (i) l'effet prix (l'incitation directe offerte à l'adolescent de 13 ans) et (ii) l'effet combiné prix et revenu (l'incitation accordée à l'adolescent de 13 ans plus le transfert reçu par le frère ou la sœur plus jeune). La différence entre ces deux effets constitue l'effet revenu isolé.
Empiriquement, les auteurs estiment un modèle de régression sur un panel déséquilibré d'enfants âgés de 12 à 15 ans, de 1997 à 1999, avec des effets fixes pour l'enfant et l'année. La variable dépendante est la scolarisation, et les principaux régresseurs sont : (i) la valeur par habitant du TCR offert à l'enfant. (tc), et (ii) la somme par habitant des transferts destinés aux frères et sœurs de moins de 12 ans. (toi)Cette variable sert de mesure du transfert inconditionnel. Les coefficients de ces variables rendent compte respectivement des effets de prix et de revenu. Afin d'atténuer les erreurs de mesure et l'endogénéité potentielle du revenu paternel déclaré — inclus comme variable de contrôle —, les auteurs l'instrumentalisent en utilisant le salaire horaire médian de la localité.
Enfin, les estimations utilisant des variables instrumentales révèlent des effets positifs et statistiquement significatifs : une augmentation pondérée de 1 du taux de transfert scolaire par habitant accroît la scolarisation de 0,8 point de pourcentage (effet prix), tandis qu’une augmentation pondérée de 1 du taux de rendement interne par habitant l’accroît de 0,4 point de pourcentage (effet revenu). Les auteurs démontrent la robustesse de ces résultats face à plusieurs spécifications alternatives, notamment en contrôlant la composition des fratries et les transferts destinés aux aînés.
- Principaux résultats
Cette étude remet en question le consensus politique dominant selon lequel les transferts monétaires inconditionnels (TMI) sont intrinsèquement supérieurs aux transferts monétaires conditionnels (TMC) pour allouer efficacement les ressources aux familles qui en auraient le plus besoin. Théoriquement, les auteurs démontrent qu'il peut exister un « bénéfice de ciblage » associé aux TMC, susceptible de compenser le « coût de ciblage » qu'ils engendrent. Ce coût découle du fait que le fait de conditionner les transferts à certains comportements (comme la fréquentation scolaire) peut exclure certaines familles nécessiteuses qui ne remplissent pas la condition, même si elles accordent une grande valeur aux ressources. La principale conclusion théorique est que lorsque les familles qui remplissent la condition – par exemple, en scolarisant leurs enfants – présentent systématiquement une consommation moyenne inférieure à celle des autres, les TMC orientent les ressources vers une population plus pauvre. Ce bénéfice de ciblage peut être suffisamment important pour justifier l'allocation d'une partie du budget à un TMC, même en ne considérant que les critères de ciblage, ce qui contredit l'opinion courante.
L'analyse empirique du programme Progresa au Mexique quantifie ce mécanisme. À partir de données de consommation, de paramètres d'utilité et d'estimations comportementales, l'étude calcule que, pour les enfants d'âge secondaire, les arguments de ciblage justifient à eux seuls l'allocation d'environ un tiers du budget de Progresa à un transfert monétaire conditionnel (TMC) plutôt qu'à un transfert monétaire universel (TMU). Ce résultat s'explique par le constat que les familles ayant des adolescents scolarisés consomment en moyenne moins que les familles sans adolescents de cette tranche d'âge, ce qui implique que la condition de scolarisation a fonctionné, en pratique, comme un mécanisme permettant d'orienter les ressources vers les familles les plus pauvres.
- Leçons de politique publique
En définitive, l'étude conclut que le principal enseignement en matière de politiques publiques est que la conception des programmes de transferts de revenus doit reposer sur une analyse approfondie du contexte local, et non sur une préférence systématique pour les transferts monétaires conditionnels (TMC). Les auteurs démontrent qu'un TMC est généralement la solution idéale lorsque les familles bénéficiaires sont, en moyenne, plus pauvres et que les parents sous-investissent considérablement dans l'éducation – autrement dit, lorsqu'il existe un écart significatif entre les retombées sociales et privées de la scolarité. À l'inverse, un transfert monétaire universel (TMU) est préférable lorsque les familles éligibles sont relativement plus aisées et que le sous-investissement dans l'éducation est minime. Dans les contextes intermédiaires, une combinaison de TMC et de TMU peut constituer la solution la plus efficace.
Les auteurs soulignent donc que les décideurs politiques devraient évaluer avec soin des facteurs spécifiques, tels que l'écart de consommation entre les familles bénéficiaires et non bénéficiaires, l'ampleur du sous-investissement dans l'éducation, la courbe de la fonction d'utilité, l'intensité des réactions comportementales et les objectifs de redistribution du gouvernement. L'étude démontre que l'avantage ciblé offert par les TCR peut être quantitativement pertinent et devrait, par conséquent, être explicitement intégré à la conception et à l'évaluation des programmes sociaux.
