Des professeurs membres de l'Observatoire constitutionnel de l'IDP (Institut de droit public) forment une commission d'experts juridiques à la Chambre des députés pour rédiger un projet de loi préliminaire qui systématise les normes du processus constitutionnel brésilien.
Lisez l'article d'André Rufino do Vale.La Chambre des députés a mis en place une commission d'experts juridiques chargée de rédiger un projet de loi préliminaire visant à systématiser les règles de la procédure constitutionnelle brésilienne. [1]La création de cette commission se justifie par la nécessité de consolider, de systématiser et d'harmoniser les règles régissant la procédure et le jugement des recours en contrôle de constitutionnalité, des contestations constitutionnelles, des injonctions, des habeas data, des injonctions et des pourvois extraordinaires, en les actualisant de la jurisprudence de la Cour suprême fédérale. La commission est composée de juristes ayant participé à cet Observatoire constitutionnel pendant de nombreuses années, notamment son illustre président, le professeur et ministre de la Cour suprême fédérale Gilmar Ferreira Mendes, ainsi que d'éminents constitutionnalistes tels qu'Ingo Sarlet (rapporteur de la commission) et Lenio Streck, sans oublier leurs collègues Georges Abboud, Rodrigo Mudrovitsch et Victor Fernandes.
L’Observatoire suivra donc de près les travaux de cette importante commission et, pour cette raison, je me permets de formuler d’emblée quelques suggestions (sans prétendre à l’exhaustivité), en tenant compte des limites de cet espace.
Le processus constitutionnel brésilien se caractérise – et se distingue ainsi des modèles de droit comparé – par la quantité, la diversité et l’originalité des recours constitutionnels visant à garantir les droits et à protéger la Constitution. Contrairement aux modèles d’autres pays, le système brésilien ne réserve pas la protection des droits fondamentaux à un seul type de recours. Différents recours constitutionnels sont mis en œuvre à cette fin, chacun avec sa spécificité, notamment le mandamus – une création propre au système constitutionnel brésilien, inspirée du *juicio de amparo* mexicain, comme je l’ai déjà expliqué dans cette chronique. [2] — Habeas Corpus, habeas data, bref d'injonction, action civile publique et action populaire. Cette diversité d'actions constitutionnelles, inhérente au modèle diffus, est complétée par divers instruments visant à exercer un contrôle abstrait de la constitutionnalité par la Cour suprême fédérale (CSF), tels que l'action directe en inconstitutionnalité, l'action directe en inconstitutionnalité par omission, l'action déclaratoire en inconstitutionnalité et le recours pour non-respect d'un principe fondamental.
Le système brésilien n'avait peut-être pas besoin d'autant de recours pour garantir les droits et protéger efficacement l'ordre constitutionnel. Dans les pays qui adoptent également des systèmes mixtes de contrôle de constitutionnalité, un ensemble spécifique (et réduit) de recours constitutionnels et d'actions ou appels en matière de contrôle abstrait démontre qu'il n'est pas nécessaire de disposer d'un instrument procédural distinct pour chaque droit que l'on souhaite garantir, ni d'une action pour chaque type de demande ou de cause d'action relevant du contrôle abstrait. Dans la plupart des pays d'Amérique latine, par exemple, on observe l'exclusivité du *juicio* et du *recurso de amparo* (civil ou pénal), ainsi que quelques *acciones de control de constitucionalidad*. [3].
Au Brésil, du moins en ce qui concerne le contrôle abstrait des normes, on constate qu'un système caractérisé par une telle quantité et une telle diversité d'actions requiert, pour fonctionner efficacement, une standardisation des procédures et des techniques de prise de décision. Preuve en est que, depuis leur formulation normative initiale, notamment dans les années 1990 (en particulier les lois n° 9.868 et 9.882 de 1999), l'action directe en inconstitutionnalité (ADI) et l'action déclaratoire en constitutionnalité (ADC) sont considérées par les juristes comme ayant un caractère dual ou ambivalent, ce qui en fait, dans les faits, une seule et même action « à sens inversé ». [4]Et par la suite, la Cour suprême fédérale elle-même a fini par devoir admettre qu'une fongibilité procédurale devait exister entre les actions directes d'inconstitutionnalité par action (ADI) et par omission (ADO). [5]ce qui s’applique également à la relation entre une action directe d’inconstitutionnalité (ADI) et une action pour non-respect d’un précepte fondamental (ADPF), étant donné la relation subsidiaire entre ces actions. [6].
Ainsi, si l’objectif n’est pas, à ce stade, d’élaborer des propositions de réforme du texte constitutionnel afin de simplifier la liste des recours en matière de contrôle de constitutionnalité, la systématisation législative des procédures et des techniques de décision est aujourd’hui fondamentale. C’est sur cet aspect que la Commission doit se concentrer tout particulièrement, même au regard de la nécessité de mettre à jour les procédures des recours existants conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral.
La systématisation et la normalisation ne signifient pas ignorer les spécificités de chaque action, compte tenu des différents types de demandes et des fondements qui les sous-tendent. Un effort de consolidation et de normalisation, tout en préservant certaines procédures spécifiques, a été pleinement possible lors de l'élaboration du projet de loi relatif à l'action directe en inconstitutionnalité par omission, qui est devenu, sans aucune modification de notre texte initial, la loi n° 12.063 du 22 octobre 2009, intégrant le chapitre II-A de la loi n° 9.868/99. J'ai eu l'occasion de participer à la rédaction de ce texte et je peux donc affirmer que, par exemple, la formulation des articles 12-E et 12-H, § 2°, visait à assurer la systématisation nécessaire des procédures spécifiques de l'action directe en inconstitutionnalité par omission (ADO) par rapport aux procédures et techniques de décision de l'action directe en inconstitutionnalité (ADI). Cette systématisation est expliquée en détail dans un article que j'ai publié dans cette [publication/ressource]. conjurer au moment où cette loi est entrée en vigueur [7].
En matière de mesures conservatoires, la fongibilité des règles de procédure, voire des techniques de prise de décision, est une nécessité pratique indéniable. La Cour suprême, par exemple, applique depuis longtemps, pour les mesures conservatoires relatives aux actions en déclaration d'inconstitutionnalité par omission (ADPF) qui entraînent la suspension des procédures judiciaires portant sur l'application de la loi contestée, le délai de 180 jours pour le jugement définitif sur le fond de l'action, tel que prévu par l'action déclaratoire de constitutionnalité (ADC) (article 21, alinéa unique, de la loi n° 9.868/99). La Cour suprême fédérale (STF) a également convenu d'appliquer, par analogie, la procédure prévue à l'article 12 de la loi n° 9.868/99, qui régit l'action directe en inconstitutionnalité (ADI), à l'ADPF, laquelle est soumise à la procédure établie par la loi n° 9.882/99. [8].
S’agissant des mesures conservatoires, il convient de noter que la commission aura également la possibilité de proposer des solutions normatives au problème actuel des injonctions préliminaires décidées unilatéralement, notamment dans les actions directes en inconstitutionnalité. C’est le cas depuis 2012, y compris dans les articles publiés par cet organe. conjurer [9]J'ai toujours soutenu que ces mesures conservatoires monocratiques sont généralement illégales, car elles violent la loi 9.868/99 (article 10), et inconstitutionnelles, car elles contreviennent à l'article 97 de la Constitution. Dans des études plus récentes, j'ai également fait valoir que, outre leur illégalité manifeste et leur inconstitutionnalité évidente, la pratique des décisions conservatoires monocratiques dans le cadre d'un contrôle de constitutionnalité abstrait constitue une violation flagrante d'un des principes fondamentaux de la délibération d'une cour constitutionnelle : la collégialité. [10].
Les circonstances, toujours hautement exceptionnelles, justifiant l'octroi unilatéral de mesures conservatoires dans le cadre d'un contrôle de constitutionnalité abstrait doivent être clairement délimitées et définies normativement. La situation actuelle l'exige, et il est donc nécessaire de réglementer l'utilisation du pouvoir général de précaution par le rapporteur dans les actions de contrôle de constitutionnalité abstrait. Comme je l'ai déjà indiqué, il s'agit d'un impératif qui découle de la séparation fonctionnelle des pouvoirs. Dans ce contexte, il pourrait être envisagé d'abroger intégralement ou de modifier substantiellement le libellé actuel du paragraphe 1 de l'article 5 de la loi n° 9.882/99, qui a été utilisé, notamment par analogie, pour l'octroi unilatéral d'injonctions préliminaires dans les actions de contrôle de constitutionnalité abstrait.
Toujours dans le cadre des mesures de précaution, la commission peut également être confrontée à ce que nous avons précédemment qualifié de phénomène de « régularisation » de la procédure au titre de l’article 12 de la loi n° 9.868/99, une distorsion manifeste de son objectif principal. [11]Comme chacun sait, l’article 12 vise à permettre à la Cour de statuer définitivement sur le fond dans les meilleurs délais. Son application est donc subordonnée à la réalisation effective de cet objectif. Or, en pratique, en raison de divers facteurs que nous avons analysés plus en détail dans un autre ouvrage… [12]L'instruction des dossiers conformément à l'article 12 prend généralement autant de temps que la procédure ordinaire. Dès lors, compte tenu de l'engorgement permanent du rôle de la Cour suprême en séance plénière, il convient de s'interroger sur la possibilité de repenser la procédure prévue à l'article 12. Quelles solutions normatives permettraient à la Cour de disposer des capacités institutionnelles nécessaires pour rendre un jugement définitif rapidement ?
Compte tenu de la proposition de repenser la procédure prévue à l'article 12 de la loi n° 9.868/99, il est nécessaire d'explorer différentes procédures conservatoires alternatives permettant à la juridiction d'agir rapidement en cas d'urgence, y compris de prononcer un arrêt définitif au fond, objectif qui a toujours été poursuivi lors de l'instituation de la procédure spéciale de l'article 12. À cet égard, il convient d'adopter une disposition normative prévoyant la possibilité de transformer un jugement conservatoire en arrêt définitif au fond, possibilité que la juridiction elle-même a déjà admise dans certains cas. [13]Comme l'a démontré la pratique, dans certaines circonstances, ce revirement de jugement devient inévitable.
Outre l’examen des procédures de précaution, la commission aura également l’occasion de travailler à la systématisation des différentes techniques de prise de décision en matière de contrôle de constitutionnalité, lesquelles ont fait l’objet de plusieurs adaptations par le Tribunal suprême fédéral (TSF) au cours de la dernière décennie. Certaines avancées jurisprudentielles ont déjà été dûment intégrées à des lois plus récentes, telles que la loi relative au mandamus (loi n° 13.300 de 2016) et la loi relative à l’action directe en cas d’inconstitutionnalité par omission (loi n° 12.063 de 2009), qui ont permis d’améliorer sensiblement les techniques de prise de décision pour le contrôle des omissions législatives inconstitutionnelles (totales et partielles). Ces techniques de prise de décision, distinctes et novatrices, doivent désormais être davantage systématisées, compte tenu de leur potentiel d’application à tous les recours en contrôle de constitutionnalité.
Un point important à cet égard concerne la distinction normative nécessaire entre les techniques d’interprétation conformes à la Constitution et la déclaration d’inconstitutionnalité sans réduction textuelle, une différenciation claire qui est établie depuis longtemps en théorie. [14] L’interprétation proposée au paragraphe unique de l’article 28 de la loi n° 9.868/99 n’a pas encore été pleinement intégrée par la jurisprudence du Tribunal suprême fédéral (TSF). Il s’agit là d’un autre point important à analyser par la commission, qui pourra évaluer, au regard de la distinction théorique entre texte et norme, les possibilités de classer les différentes techniques d’interprétation additive ou substitutive, largement reconnues en droit comparé. [15] et déjà adoptée par la Cour suprême fédérale elle-même dans certains cas.
Concernant les actions constitutionnelles relatives à la procédure subjective, plusieurs propositions intéressantes d'amélioration existent, mais elles ne peuvent être présentées ici faute de place. Je tiens toutefois à souligner un aspect important de la procédure d'injonction, qui a été omis du texte final de la loi n° 13.300/2016, malgré mes propositions à ce sujet formulées à l'époque. [16]La loi relative au mandat d'injonction ne prévoyait pas de procédures ni de modalités de décision pour l'octroi d'injonctions provisoires, se fondant sur la jurisprudence antérieure de la Cour suprême fédérale (CSF). Toutefois, compte tenu de l'évolution récente de la jurisprudence de la CSF et de la législation relative aux omissions inconstitutionnelles (notamment la loi 12.063/2009), la question des dispositions légales relatives aux injonctions provisoires devrait faire l'objet d'un réexamen par la commission.
Enfin, ce ne sont là que quelques suggestions pour la réforme nécessaire du processus constitutionnel brésilien. Il est à présent espéré que la nouvelle présidence de la Chambre des députés (mandat 2021/2022) poursuivra les travaux de la commission de juristes et créera les conditions institutionnelles nécessaires à son plein développement.
